Соотношение национального и международного права

Признанные и одобренные принципы поддержания международного мира и  безопасности, развития сотрудничества государств служат как наиболее общие  нормативно-ориентирующие регуляторы. Таковы принципы, положенные в основу ООН согласно ее Уставу¹⁹, - суверенное равенство всех членов, добросовестное выполнение принятых по Уставу обязательств, разрешение споров мирными средствами, взаимопомощь и др. (ст. 2). Они являются теми основными началами, которые пронизывают все иные разновидности международно-правовых норм и объединяют все «уровни» международной правовой системы.

В этом смысле указанные принципы сближаются и даже сливаются с  общими принципами внутреннего права. Речь идет о своего рода стратегической программе правового развития мирового сообщества, которая служит целеполагающей для всех актов и действий государств и их объединений «внутри» и «вовне». Она не связывает жесткими рамками, а дает выбор правовых средств. Отступления же от них пагубно отражаются не только на состоянии международных отношений, но и на развитии отдельных государств. Снижается ценность их отдельных актов и действий.

Обеспечивается соблюдение в практике государств принятых в  ООН правовых стандартов и модельных актов (Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, минимальных стандартных правил обращения с заключенными, типового Закона о международном торговом арбитраже и др.).

Весьма эффективно влияет Европейская Хартия о местном самоуправлении²⁰ на соответствующие законы государств. Так, содержание ст. 2 о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции, отражено в ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 2, 3 латвийского Закона «О самоуправлении» (1994 г.). Статья 4 Хартии о сфере компетенции местного самоуправления, содержащая шесть ее принципов, трансформирована в ст. 6, 28-42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ²¹ и в ст. 6-17 упомянутого латвийского Закона. Но объем функций в этих законах неодинаков.

Новая разновидность  права - межгосударственное право складывается в сообществах государств. Оно ближе по своей природе к международному праву, но обладает и чертами, сближающими его с внутригосударственным правом. Напомним, что правовые источники образования Европейского союза стали основой для права, создаваемого органами Сообщества (Союза). Виды правовых актов различаются не только по содержанию, субъекту и процедуре их принятия, но и по степени воздействия и восприятия их в законодательстве государств-членов. Есть акты, которые не являются для них обязательными, есть правила опосредованного воздействия права ЕС на национальные правовые системы, есть нормы права ЕС, заменяющие нормы внутреннего права.

Так, регламенты (учредительные  договоры) и общие решения отличаются от норм международного права тем, что  обладают одинаковой юридической силой  на всей территории Сообщества (Союза) и применяются полностью. Они не трансформируются в национальный закон и наделяют правами или возлагают обязанности на всех граждан ЕС непосредственно. Директивы (рекомендации) требуют от адресата принять меры, необходимые для достижения целей Сообщества, устанавливают задачи, подлежащие разрешению в конкретные сроки. Как их решить - определяет адресат.

Наиболее ярким выражением структурного сближения норм международного и внутреннего права являются модельные законодательные акты. Их появление и существование свидетельствуют о своеобразной роли международного права в механизме сравнительного правоведения. Сопоставление национальных правовых систем и анализ их сходства и различий происходят теперь во все большей степени с помощью модельных, примерных актов. Как отмечалось выше, модельные акты, как рекомендательные по своей природе, содержат правовые стандарты, которые полностью или частично воспринимаются государствами в процессе законотворчества. Ориентируют их на типичные правовые решения и тем самым способствуют сближению национальных законодательств. По своей внутренней структуре модельные акты схожи с национальными законами и могут выступать в трех формах - модельный акт, полностью воспроизводящий будущий национальный акт, модельный акт, содержащий регуляторы некоторых отношений, которые станут предметом будущих национальных законов, модельный акт, содержащий общие, согласованные принципы законодательного регулирования. Выбор этих форм не может быть произвольным, поскольку в противном случае плохо учитываются как специфика состояния национальных законодательств, так и самих модельных актов. К сожалению, в практике СНГ такие случаи встречаются.

Своеобразны нормы международных  договоров, содержащие взаимные обязательства  сторон. Их типологические особенности определены в Венской Конвенции о праве международных договоров. Речь идет прежде всего о правоспособности государств заключать договоры, о полномочиях их представителей, о разных способах подписания, одобрения договора, об оговорках государств. Особенно важны положения ст. 26 - каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться, ст. 27 - участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Примечательна и ст. 64 - если возникает новая императивная норма общего международного права, то любой противоречащий ей договор становится недействительным и прекращается.

Это и другие положения  Венской Конвенции отражены в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ²². Причем часть положений Конвенции отражена в качестве принципов регулирования международных договоров, часть конкретизирована применительно к субъектам конституционного права, часть касается национальных процедур их «движения», часть оставлена без нормативной трансформации в качестве норм «внешнего соблюдения».

Выделим три важных положения  указанного Закона. В ст. 15 дан перечень международных договоров, подлежащих ратификации, в том числе договоров, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные Законом. Статья 17 регулирует порядок принятия решений о ратификации международных договоров. Теперь принимаются федеральные законы, правда, иногда с большим опозданием, особенно применительно к договорам, заключенным бывшим СССР.

В ст. 31-32 Закона регулируется порядок выполнения международных договоров. Президент и Правительство Российской Федерации принимают меры по их реализации в соответствии со своими полномочиями.

Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых  входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение содержащихся в них обязательств России и осуществление ее прав, вытекающих из этих договоров. Наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Могут создаваться и специальные комиссии по наблюдению за реализацией договоров. К сожалению, министерства и ведомства, регионы, предприятия и организации плохо выполняют свои обязательства, не отменяют устаревших и не принимают новых актов. В конечном счете, это разрывает «цепь взаимодействия» норм международного и национального права. Примечательно, что органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров.

Примечательно и то, что  целый ряд международных договоров  содержит положения, непосредственно  связанные или отсылающие к национальному законодательству. Например, в заключенном в 1995 г. между Россией и Казахстаном Соглашении об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, в ст. 5 устанавливаются три нормы. Во-первых, вопросы, не затрагиваемые в Соглашении, решаются Сторонами в соответствии с их внутренним законодательством. Во-вторых, если внутреннее законодательство сторон устанавливает для какой-либо категории лиц более льготные условия. В-третьих, стороны будут принимать меры к сближению своих законодательств о гражданстве.

Реализация международно-правовых актов сопряжена как с многообразной практической политической, дипломатической, экономической деятельностью государств, так и с приведением в действие собственных механизмов национальной правовой системы. Причем универсальный принцип их выполнения имеет свою специфику применительно к разным их видам.

Известный с древних времен принцип «договоры должны соблюдаться» нашел полное выражение в положениях Венской Конвенции о праве международных договоров²³. Их дальнейшим развитием и конкретизацией служат раздел III «Регистрация и официальное опубликование международных договоров Российской Федерации» и раздел IV «Выполнение международных договоров Российской Федерации», раздел V «Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации» Закона «О международных договорах». Весь этот процесс можно разделить на несколько стадий, причем на каждой из них действуют и применяются нормы субъектов национального права.

Первая - ведение в Министерстве иностранных дел единой государственной системы регистрации и учета международных договоров, регистрация их в международных организациях. Вторая - хранение в Министерстве иностранных дел текстов международных договоров, рассылка их копий соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Федерации. Третья - осуществление Министерством иностранных дел функций депозитария. Четвертая - официальное опубликование международных договоров в «Собрании законодательства Российской Федерации», договоров и соглашений - в «Бюллетене международных договоров». Пятая - обеспечение выполнения международных договоров.

Президент и Правительство  Российской Федерации принимают  необходимые меры. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию  которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение содержащихся в них обязательств России и осуществление ее прав, вытекающих из этих договоров. Наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Могут создаваться и специальные комиссии по наблюдению за реализацией договоров. Примечательно, что органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров.

Правительство Российской Федерации в последнее время более регулярно принимает решения в связи с выполнением международных договоров, конвенций и соглашений²⁴. К сожалению, министерства и ведомства, регионы, предприятия и организации плохо выполняют свои обязательства, не отменяют устаревших и не принимают новых актов.

Полезны парламентские  слушания. Так, 22 ноября 1994 г. Комитет по делам национальностей Государственной Думы провел парламентские слушания по вопросу ратификации Конвенции № 169 Международной организации труда «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Участники слушаний поддержали ратификацию Конвенции и рекомендовали разработать правовые нормы ее поэтапной реализации.

Получает развитие практика судебного применения международно-правовых норм. В иностранных государств накоплен большой опыт, причем одни юристы считают возможным прямо их применять при принятии судебных решений, другие - их большинство - после инкорпорации. Решение суда может быть основано на принципах международного права лишь при отсутствии регулирующего данный вопрос национального акта. Признается значение трудов ученых-юристов²⁵.

И все же процесс реализации международно-правовых актов не всегда протекает ритмично, нередки задержки в их ратификации, случаи неисполнения. Отрадно поэтому отметить постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ «Об усилении парламентского влияния на исполнение межгосударственных обязательств в рамках Содружества в области безопасности и военного сотрудничества». Ассамблея обратилась к парламентам с просьбой осуществить в соответствии со своими конституционными процедурами ратификацию межгосударственных актов Содружества в области обороны и безопасности и ускорить разработку и принятие законодательных актов, необходимых для их реализации. Признано целесообразным систематически представлять в Секретариат МПА информацию об учете в законотворческой деятельности рекомендаций МПА и принятых обязательств в данной сфере. Парламентские делегации должны информировать Совет МПА о нарушениях межгосударственных обязательств. Намечены рабочие встречи руководителей профильных комитетов парламентов для содействия реализации межгосударственных обязательств.

Наиболее эффективно влияют подобные акты органов содружеств государств в случаях принятия или реализации программ сближения национальных законодательств. Как уже отмечалось, в 1992 г. две программы одобрены МПА и Советам глав государств и правительств СНГ, когда были определены направления, объекты и процедуры сближения законодательств. Об этом же нередко делаются записи в многосторонних и двусторонних договорах и соглашениях государств СНГ.

Показателен и другой канал влияния на российское законодательство. Готовясь вступить в СЕ, Россия принимала  меры по приведению своего законодательства в соответствие с его правовыми стандартами. А они строги и неумолимы, и нечего удивляться неготовности наших национальных нормативных массивов. Пытаясь решить данную проблему, Россия обратилась 9 1995 г. с «Посланием Парламентской Ассамблее Совета Европы о совершенствовании российского законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ». На конкретные вопросы докладчиков Парламентской Ассамблеи СЕ даны ответы о состоянии и планах совершенствования правового порядки, о времени принятия новых ГК, УК и других актов, об актах по реализации конституционного права на свободу передвижения, по улучшению содержания заключенных, о введении административной юстиции и др.