Шенгенское право

Режим открытости внутренних границ отныне становится правилом, а пограничный контроль - исключением. Провозглашенную в преамбуле Шенгенского соглашения 1985 г. цель добиться «отмены препятствий свободному передвижению на общих границах» можно считать в целом достигнутой.

Отмена личных проверок на границах между странами Шенгенской зоны дает возможность пересекать их не только гражданам стран-участниц, но и иностранцам. Условиям передвижения иностранцев посвящена одноименная глава второго раздела (глава 4).

С другой стороны, открытие внутренних границ создает потребность в одинаковых для всех государств-участников условий пересечения их внешних границ - то есть со странами, не входящими в Шенгенскую зону. Необходимость и даже неизбежность введения такого рода единых требований уже отмечалась выше.

Правовой режим пересечения внешних границ стран Шенгенской зоны составляет предмет двух глав второго раздела. Глава 2 закрепляет общие условия допуска иностранцев в Шенгенскую зону на срок до трех месяцев (ст.5), а также порядок осуществления пограничного контроля на внешних границах (ст.6).

Наибольший интерес представляют требования первой из указанных статей. Содержащийся в ней перечень из пяти пунктов - это совокупность условий, которым обязан соответствовать каждый иностранец, въезжающий в любую из стран Шенгенских соглашений. Что же конкретно требуется от иностранных граждан? Обладать паспортом или равноценными документами, визой, от получения которой освобождаются граждане некоторых стран (например, республик Прибалтики), средствами к существованию. Эти требования можно считать «классическими», их традиционно применяют все государства, включая Россию.

Но для законного проникновения в Шенгенскую зону этого более недостаточно. Иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд, если любое из государств-участников посчитает его лицом, «способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям». При этом четких критериев данной «угрозы» не установлено.

Информация об «опасных» иностранцах через компьютерные сети Шенгенской информационной системы в виде специальных запросов поступает на пропускные пункты и пограничные терминалы всех сторон Конвенции. Наличие подобного запроса также считается основанием для отказа в предоставлении права на въезд. Весьма строгими являются и правила относительно процедуры пересечения внешних границ (ст.6).

Как видно, унификация правил передвижения через внешние границы стран Шенгенской зоны проводится отнюдь не по стандарту тех государств, где эти правила были относительно «либеральными». Скорее наоборот, общие правила становятся более строгими, более сложными. Меньшая проницаемость внешних границ как бы компенсирует открытость границ внутренних.

Иностранцам, правомерно въезжающим на территорию Шенгенской зоны, отныне выдается единая виза, также называемая Шенгенской (отдел 1 главы 3). Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран Шенгенской зоны при условии, что они удовлетворяют единым условиям въезда (ст.19).

Следует иметь в виду, что Шенгенская виза - это виза только для краткосрочного пребывания, которая выдается не более чем на три месяца. Наряду с туристической существует также Шенгенская транзитная виза, выдаваемая для транзитного переезда в течение не более 5 дней (ст.11). Что касается виз для более длительного пребывания (свыше 3 месяцев), то они, как и прежде, остаются национальными: государства-участники предоставляют их на основании собственного законодательства (отдел 2 главы 3).

В первом разделе Конвенции установлены также некоторые условия предоставления видов на жительство (глава 5) и обязанности перевозчиков, которые доставляют иностранцев на внешние границы Шенгенской зоны (глава 6). Последних Конвенция в известной мере превращает в агентов собственного пограничного контроля. Воздушным и морским перевозчикам отныне вменяется в обязанность обеспечивать наличие у своих пассажиров необходимых документов, дающих право на въезд. Если иностранцу отказали в таковом, перевозчику может быть предписано доставить его обратно (ст.26).[5]

Отмена пограничного контроля может создавать реальные угрозы для безопасности и правопорядка стран, участвующих в Шенгенском процессе, так как границы становятся «прозрачными» и для преступных элементов. Решению данной проблемы служат нормы Раздела III Конвенции, озаглавленного «Полиция и безопасность».

Среди норм данного раздела обращают на себя внимание, прежде всего те, которые регулируют полицейское наблюдение и преследование. Полицейским из одной страны теперь дозволяется пересекать границы и продолжать без наблюдения или преследование по горячим следам тех лиц, которых подозревают в совершении преступления или которые скрылись из мест лишения свободы (ст. 40, ст.41).

В чрезвычайных обстоятельствах подобное наблюдение или преследование может осуществляться и без предварительного согласия заинтересованного государства. Таким образом, гражданин, совершивший преступление, например, в Австрии и бежавший в Германию, теперь может быть задержан на территории последней как немецкими, так и австрийскими полицейскими.

Наряду с полицейским сотрудничеством (глава 1) третий раздел Конвенции содержит положения о сотрудничестве национальных судов стран-участниц посредством использования механизмов взаимной правовой помощи по уголовным делам (глава 2); правила выдачи государствами друг другу подозреваемых, обвиняемых, подсудимых или осужденных лиц (глава 4), включая передачу исполнения обвинительных приговоров (глава 5), и соответствующие гарантии для граждан (глава 3).

Последние две главы раздела закрепляют правовой режим создания, владения, пользования и распоряжения предметами, которые на сегодняшний день служат наиболее распространенными объектами или орудиями преступлений: наркотики и психотропные вещества (глава 6), и огнестрельное оружие (глава 7).

Следует отметить, что многие положения третьего раздела имеют вспомогательный и дополнительный характер по отношению к соответствующим конвенциям Совета Европы, а некоторые из них утратили силу ввиду принятия специальных нормативных актов и конвенций Европейского союза (см. примечания в тексте Конвенции).

Раздел IV на основе современных достижений научно-технического прогресса закладывает «технический базис» сотрудничества государств-участников в правоохранительной сфере. Его статьи регулируют процесс создания и функционирования единой информационной системы, также названной Шенгенской.

Шенгенская информационная система состоит из компьютерных баз данных, которые формируются и пополняются каждым государством в отдельности, и размещаемой в Страсбурге (Франция) функции технической поддержки, общей для всех стран Конвенции. Последняя обеспечивает автоматическую передачу государствам-участникам в режиме «он-лайн» (on-line) информации, которую включило в свою базу данных одно из них (глава 1). Количество таких данных огромно: в Шенгенскую информационную систему еще при ее создании было помещено свыше 2,5 миллиона единиц информации.

Тем самым в рамках Шенгенской зоны создается единое информационное пространство, включающее данные о лицах и предметах, которые представляют интерес для правоохранительных органов (глава 2). Объектами данных могут выступать также иностранные граждане, в отношении которых одно из государств Конвенции направляет «информационный запрос в целях недопуска» (ст.96). Эти данные становятся доступными по компьютерным сетям дипломатическим и консульским представительствам всех стран-участниц (ст.101), которые на основании статьи 6 Конвенции отказывают иностранцу в праве на въезд.

Последние две главы раздела IV закрепляют гарантии безопасности и прав частных лиц в ходе эксплуатации Шенгенской информационной системы (глава 3) и правила распределения расходов по ее финансированию (глава 4).

Как показала практика, информационная система, созданная на основе Шенгенской конвенции 1990 г., оказалась весьма эффективным инструментом для помощи в борьбе с преступностью. Уже первые месяцы ее совместной эксплуатации обеспечили повышение результативности полицейских расследований в ряде областей примерно на 30%.

Поскольку граждане (и неграждане) пересекают границы не с пустыми руками, Раздел V закрепил правила, направленные на облегчение перевозки и передвижения товаров между странами Шенгенской зоны. Эти правила были направлены на дополнение и смягчение действовавшего в то время правового регулирования со стороны Европейских сообществ. Однако не следует забывать, что на момент подписания Шенгенской конвенции в рамках ЕС еще не был создан внутренний рынок. Поэтому в настоящее время режим перемещения товаров регулируется преимущественно нормативными актами ЕС, которые во многом являются более «радикальными», чем нормы раздела V.

Сбор, получение и обмен информацией о частных лицах в рамках правоохранительного сотрудничества стран Шенгенской конвенции может подвергать опасности одно из основополагающих прав человека и гражданина - право на охрану тайны частной жизни. С целью защиты этого основного права личности от нарушений в Шенгенскую конвенцию включен специальный раздел VI «Защита данных личного характера». Применительно к Шенгенской информационной системе аналогичные вопросы регулируются специальной главой третьего раздела (глава 3).

Раздел VII Конвенции содержит институциональные положения. Для того, чтобы обеспечить «правильное применение настоящей Конвенции», учреждался особый орган - Исполнительный комитет.

Название этого органа не должно вводить в заблуждения. С точки зрения своего состава и порядка формирования Комитет, действительно, являлся исполнительным органом. Он состоял из компетентных министров государств-участников, по одному от каждой страны.

Однако реальные полномочия, которые были предоставлены Исполнительному комитету, далеко выходят за рамки текущего наблюдения, толкования и контроля. Во многих случаях Комитет наделялся компетенцией издавать решения, направленные на развитие, дополнение, а подчас и изменение различных положений Шенгенской конвенции. По этой причине Шенгенский исполнительный комитет с момента своего образования выступал, прежде всего, в качестве своеобразного «законодательного» органа, осуществлявшего правотворчество на базе положений Конвенции.

Приведенная выше общая характеристика Шенгенских соглашений не претендует не полноту и носит предварительный характер. Лучший способ понять Шенгенские соглашения (как, впрочем, и любой другой источник права) - самостоятельно ознакомиться с их содержанием.

2.   Становление Шенгенского права

При характеристике Шенгенской конвенции 1990 г. уже отмечалось, что Конвенция - отнюдь не «статический» документ, содержащий комплекс неизменных правил. Шенгенская конвенция 1990 г. по своему характеру относится к той категории источников права, которые в западной юриспруденции называют «договор-рамка» (traité-cadre). Она закрепляет общие правила, на основе которых издаются новые правила и решения. В качестве главного органа, осуществляющего нормотворчество на базе Конвенции, выступал учрежденный ею Исполнительный комитет.

За период 1993-1999 гг. Шенгенский исполнительный комитет утвердил порядка двухсот документов: решения «О продлении единой визы» (14 декабря 1993 г.), «О выдаче единой визы на границе» (26 апреля 1994 г.), «О трансграничном полицейском сотрудничестве в области предотвращения и расследования преступлений» (16 декабря 1998 г.), «О структуре Шенгенской информационной системы» (29 апреля 1999 г.) и многие, многие другие.[6]

Шенгенский кодекс о границах 2006 г. или Регламент (ЕС) N 562/2006 Европейского Парламента и Совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ, является первым в истории Европейского союза кодифицирующим актом, в котором собраны воедино правила по вопросам пересечения физическими лицами государственных границ. Положения Кодекса в равной мере касаются «внутренних» (раздел III) и «внешних» (раздел II) границ Европейского союза, затрагивают как его собственных граждан, так и выходцев из третьих стран (в том числе граждан России). Визовый кодекс или Регламент (ЕС) N 810/2009 Европейского Парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о визах, является законодательным актом ЕС кодифицирующего характера, в котором со дня его вступления в силу (5 апреля 2010 г.) объединены и систематизированы основные правила ЕС.

Результатом явилось формирование широкого комплекса юридических норм, который можно условно обозначить термином «Шенгенское право». Оно охватывает совокупность правил, закрепленных в Соглашении 1985 г. и Конвенции 1990 г., и тех (гораздо больших по количеству), которые приняты на ее основе.

Шенгенское право является многоотраслевым комплексом юридических норм. Оно объединяет в себе различные по предмету и методу регулирования положения, относящиеся к нескольким отраслям национального и международного права: конституционному, административному, финансовому, уголовному, уголовно-процессуальному и др.

Параллельно с правотворческой деятельностью Шенгенского исполнительного комитета развивался другой процесс. Подписанный в 1992 г. Маастрихтский договор (в силе с 1 ноября 1993 г.) наделил Европейский союз и Европейское сообщество компетенцией по многим вопросам, урегулированным Шенгенскими соглашениями. Амстердамский договор 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.) включил в Договор о Европейском сообществе специальный раздел: Раздел IV «Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей».

В девяностые годы в рамках Европейского союза были приняты ряд нормативных актов и конвенций по вопросам, относящимся к предмету Шенгенских соглашений или тесно связанных с ним. В качестве примера можно указать регламент Совета Европейского союза от 29 мая 1995 г., «Устанавливающий единый формат визы», регламент Совета Европейского союза от 12 марта 1999 г. «Определяющий третьи страны, граждане которых должны обладать визами при пересечении внешних границ государств-членов». Последний нормативный акт в приложении содержит перечень стран, граждане которых для въезда на территорию любого государства ЕС должны иметь визу. К ним относится и Россия.