Принцип соблюдения международного договоров

    Как нормы международного права влияют на национальную правоприменительную практику? Эта тематика пересечения международного и национального права в коллизионной сфере давно стала стратегической линией развития. Ю.А. Тихомиров отметил, что пока работаем по системе ссылок и отсылок на акты, которые следует учитывать. Здесь - проблемы суверенитета и национальных интересов. Институт провел конференцию, посвященную интересам в праве. Международное право последние 15 - 20 лет "заглатывалось" очень активно. Но, по мнению выступившего, нужна более тщательная процедура выверки - как подступаться к международным актам с точки зрения защиты национальных интересов.

    Свое  выступление профессор кафедры  иностранного государственного и международного права Уральской государственной  юридической академии, доктор юридических наук Г.В. Игнатенко посвятил теме "Коллизионные ситуации в коллизионной регламентации (к вопросу о содержательной и терминологической унификации коллизионных регуляторов)". Г.В. Игнатенко полагает, что коллизии - это добро, а не зло. Они - двигатель прогресса. Коллизии в публичном праве воспринимались через призму частного права. И воспринимались очень нехорошо. По словам выступившего, огорчает фраза одного соискателя на звание доктора наук в его автореферате о том, что вопрос о коллизиях между нормами международного и национального права не исследовался в доктрине международного права. Не следует быть столь категоричным. Проблема коллизий решалась давно, и не только представителями международного частного права. Как напомнил Г.В. Игнатенко, в апреле 1984 г. на совещании в Институте государства и права, которым руководил В.Н. Кудрявцев, с участием специалистов в области теории, истории, гражданского права, государственного права, трудового права рассматривались вопросы коллизий международного и национального права. На совещании было сделано предложение, которое, можно сказать, было реализовано спустя девять лет. Это предложение о конституционном регуляторе коллизий. Хотя ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сформулирована не очень корректно, основная проблема в том, что некоторые крупные специалисты и даже законодатели забывают о том, что формулировку Конституции РФ надо исполнять. Однако формулировка о приоритетном применении норм международного права отсутствует в Уголовном кодексе РФ, а он принимался тремя годами позднее Конституции РФ. Литература по уголовному праву оправдывает сложившееся положение и говорит о том, что нельзя в уголовное право внедрять ссылки на международное право. Но в ст. 11 УК РФ говорится о частном случае применения конституционной формулировки о приоритетном применении международного договора России. Огорчают разные решения, которые всеми, кто об этом пишет, признаются развитием Конституции. Особенно это касается формулировки ч. 3 ст. 1 УПК РФ о том, что международные договоры - это часть законодательства, а не правовой системы России. Самый удивительный пример дает Трудовой кодекс РФ в ст. 10. Это единственный Кодекс, который нарушил Конституцию, ибо ввел положения не только о сопоставлении международного договора и закона (например, в форме Трудового кодекса и трудового законодательства), но и о сопоставлении международного договора с иными нормативно-правовыми актами, регулирующими трудовые отношения. Плохо то, что Конституционный Суд РФ не имеет право проявлять инициативу. Однако при рассмотрении запросов граждан КС РФ мог бы истолковать положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

    В декабре 2002 г. на Всероссийском совещании  были приняты рекомендации об изменении  формулировки статьи УПК. С тех пор в УПК внесено более тридцати различных изменений, однако этот вопрос так и не решен.

    Ведущий научный сотрудник Института  законодательства Республики Казахстан кандидат юридических наук Ж.О. Кулжабаева посвятила свое выступление вопросу о законодательстве государств о порядке разработки проектов международных договоров и их реализации. Поскольку предметом сегодняшней дискуссии являются международный договор и все сопутствующие институты, нормы, конституционное регулирование, то напрашивается вывод о том, что проблемы у стран СНГ сходны и, наверное, так и должно быть. Вместе с тем Ж.О. Кулжабаева отметила национальные особенности договорного права Республики Казахстан, которая присоединилась к Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. в 1993 г. После присоединения в Республике началась большая, сложная и плодотворная работа по созданию договорного права. Закон о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан, принятый в январе 1992 г., не просуществовал неизменным и года, когда Постановлением Конституционного Суда по делу о проверке конституционности данного Закона он был отменен. В период с 1993 г. до декабря 1995 г. в Казахстане не было закона о регулировании вопросов, связанных с международными договорами, пока 12 декабря 1995 г. не был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан". Этот Указ был необходим, потому что в Республике с 6 марта 1995 г. по 30 января 1996 г. не было Парламента. 30 мая 2005 г. принят Закон "О международных договорах", который вступил в силу через два месяца, в соответствии с нормами закона. И уже на первой же сессии после каникул Парламента Республики один из депутатов инициирует вопрос о признании п. 2 ст. 20 этого Закона не соответствующим Конституции.

    В этом пункте говорилось: "В случае коллизии международного договора с  законами международный договор  подлежит изменению, приостановлению  или прекращению его действия". То есть п. 2 ст. 20 Закона "О международных  договорах" варианта 2005 г. полностью  противоречил п. 3 ст. 4 Конституции Республики, согласно которому "действующим правом Республики Казахстан являются нормы Конституции, соответствующие законы, иные нормативно-правовые акты, международные договоры и иные обязательства Республики Казахстан, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме тех случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона".

    Только 27 февраля 2007 г. вышел Указ Президента Республики Казахстан о признании  вышеназванного пункта Закона "О  международных договорах" неконституционным. Вот причина, почему был необходим  подробный анализ действующей редакции Закона "О международных договорах". В настоящее время данный Закон действует, хотя и в нем имеются некоторые небесспорные положения. Однако в целом в гл. 2 Закона порядок реализации и исполнения международного договора определен.

    В своем выступлении профессор  кафедры международного права Дипломатической  академии МИД РФ, доктор юридических  наук Б.Л. Зимненко проанализировал  практику судов общей юрисдикции, связанную с разрешением коллизий между национальным законодательством  России и международными договорами. Он подчеркнул, что эта практика свидетельствует о том, что коллизий в позитивном смысле не так много. Дело в том, что Верховный Суд, суды общей юрисдикции очень редко сталкиваются с настоящими коллизиями. Например, обращается сторона в связи с осуждением в советские годы и вынесением в 1990 г. оправдательного приговора и заявляет, что хочет реализовать право на компенсацию морального вреда, ссылаясь при этом на Международный пакт о гражданских и политических правах. Дело было передано в Верховный Суд РФ, который отказал в удовлетворении иска, потому что согласно Международному пакту о гражданских и политических правах право на компенсацию возможно лишь в случае, когда оно осуществляется в соответствии с законодательством государства, а последнее на момент принятия всех решений не предоставляло возможности признать право на компенсацию морального вреда.

    Б.Л. Зимненко отметил, что следует различать  коллизию и ситуацию, когда нормы  международного права представляют для человека более благоприятные  возможности. Например, право на разумные сроки заключения под стражу. В  российском законодательстве такого права нет, но это есть в ст. 5 Европейской конвенции о правах человека. Верховный Суд РФ, когда отменял в порядке надзора решения нижестоящих судов о продлении срока заключения под стражей, сослался на постановление Пленума ВС и на ст. 5 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека и заменил заключение под стражу на подписку о невыезде.

    В настоящий момент актуален вопрос депортации. В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ предусматривается, что если человек незаконно находится на территории России, то его привлекают к административной ответственности в виде штрафа, но может быть осуществлена его депортация. Верховный Суд РФ отменил целый ряд решений нижестоящих инстанций, руководствуясь ст. 8 Европейской конвенции о правах человека. Депортация - это вмешательство в частную семейную жизнь, нарушение ст. 8 Европейской конвенции. Как отметил выступавший, при принятии решения о депортации необходимо обосновать такое решение, а не просто сослаться на Кодекс об административных правонарушениях, поскольку бывает, что человек 10 - 15 лет живет на территории России, у него есть семья, дети, а он выдворяется с территории страны - это вмешательство в частную семейную жизнь.

    Начальник отдела международных договоров  департамента международного права  и сотрудничества Министерства юстиции  РФ А.Г. Шатуновская-Бюрно сделала  доклад об имплементации норм международного права в национальное законодательство России и недопущении коллизий. Вопрос об имплементации международных норм в национальное законодательство достаточно обширен. Министерству юстиции важно учитывать то обстоятельство, что разработчикам международного договора приходиться решать вопрос о существовании договора на перспективу и о том, как он будет соотноситься с национальным законодательством, требует ли он иных нормативно-правовых актов для его реализации. В Российской Федерации в этом процессе задействована масса компетентных органов. Сначала проект международного договора разрабатывается компетентным ведомством. После формирования проекта международного договора он проходит обязательное согласование в МИДе страны. Согласно ст. 10 Закона "О международных договорах" у Министерства юстиции есть полномочия проводить согласование международных договоров. Договор не содержит прямого указания, может ли Министерство юстиции воспрепятствовать подписанию договора, содержащего нормы, отличные от национального законодательства. Практика подписания международных договоров свидетельствует о том, что в РФ подписываются договоры, содержащие правила иные, нежели правила закона.

    Как полагает А.Г. Шатуновская-Бюрно, на вопрос о том, имеет ли Министерство юстиции право воспрепятствовать заключению договора, следует ответить отрицательно. Роль Министерства юстиции должна сводиться к всестороннему анализу договора, оно призвано определить, следует ли оставлять проект договора неизменным или можно вносить в него какие-либо корректировки. В позиции российских ведомств часто возникают расхождения по вопросу международных договоров, содержащих нормы иные, чем в национальном законодательстве. Почему компетентные органы РФ имеют различные подходы в этом вопросе? Как отметила выступавшая, главное, на что нужно обратить внимание, это то, что российские правоприменители не всегда знают, что собой представляет международный договор, что в нем может быть закреплено, а что нет.

    Международный договор - это слияние как минимум  двух правовых систем, правовых традиций, традиции лексического обозначения тех или иных явлений. Практика показывает, что российские правоприменители толкуют договоры достаточно однозначно. Если в договоре используется термин, прямо не используемый в национальном законодательстве, то ведомство делает вывод, что договор содержит правила иные, чем в национальном законодательстве. Этот подход контрпродуктивен, так как вынуждает разработчиков вновь согласовывать проект международного договора, что затягивает процесс его заключения.

    А.Г. Шатуновская-Бюрно считает, что следует  обратить внимание на уже существующие договоры РФ, которые содержат понятия, не совсем ясные правоприменителю. В этом случае, чтобы не создавать  коллизию в правоприменении, необходимо придерживаться единообразного понимания компонентов договора. Международный договор служит неким инструментом для приведения национального законодательства к новым реалиям и стандартам.

    Российская  Федерация имеет большое количество договоров, регулирующих деятельность международных организаций на ее территории, в которых устанавливается ряд льгот, приоритетов по отношению как к самой организации, так и к ее должностным лицам. Так, Россия продолжает заключать международные договоры такого рода, что связано с расширением интеграции на постсоветском пространстве, со структурой СНГ. По мнению выступавшей, если посмотреть такие договоры, то можно увидеть практически прямые цитаты из многих конвенций, например из Конвенции ООН 1947 г. Безусловно, это всеми признанный договор, но в 1947 г. положения этого договора выглядели новеллами в законодательстве, а в 2008 г. - как "мантры", которые непонятны российским правоприменителям. Компетентные ведомства, призванные осуществлять деятельность по исполнению международного договора, не всегда понимают, что от них требует данный международный договор из-за содержания некоторых терминов, не свойственных российскому законодательству, но существующих в международном праве. Например, правоприменителям неясно, что такое "освобождение организации от судебной ответственности", когда в соответствии с российским законодательством есть уголовная, гражданская и административная ответственность. Задача компетентных ведомств, ответственных за подготовку международного договора, следить за тем, чтобы договор был составлен таким образом, чтобы у правоприменителей не возникало вопросов о толковании положений международных договоров. Завершая свое выступление, А.Г. Шатуновская-Бюрно отметила, что в настоящий момент ни Министерство юстиции, ни МИД России не вправе давать субстантивный ответ, поэтому приходиться ограничиваться заключениями и объяснениями.

    В своем выступлении заведующая отделом  международного частного права ИЗиСП  доктор юридических наук Н.Г. Доронина проанализировала вопрос о коллизиях  в международном частном праве и их разрешении.

    По  словам выступавшей, колыбелью коллизионного  права нужно считать международное  частное право. Понятия коллизионной нормы, коллизионного регулирования  должны быть присущи только международному частному праву. Говоря о коллизиях в международном частном праве, исследователи указывают на то, что для их разрешения возможно применение норм иностранного права безотносительно к той или иной отрасли и времени применения нормы. Между тем применение норм иностранного права в стране суда дает возможность прийти к истинному пониманию коллизии, коллизионного права, коллизионного принципа. Н.Г. Доронина полагает, что сегодня, когда речь идет о таких явлениях, как глобализация экономических связей, урегулирование движения капитала, все принципы, принятые в начале века, появившиеся в лоне международного права, стали руководящими для национальных судов при решении конкретных коллизий и конфликтов. Это послужило базой для развития национального законодательства. Национальное законодательство принималось с учетом этих принципов и норм международных договоров и в Российской Федерации. В 1991 г. был принят первый Закон об иностранных инвестициях, который повторял многие положения двусторонних договоров о поощрении и защите иностранных капиталовложений. За истекшее время данные двусторонние соглашения подверглись изменениям, что повлекло изменения в национальном законодательстве. Проблема, которая встала очень серьезно в области регулирования иностранных инвестиций, заключается в следующем: в международных соглашениях упоминается такой акт правового регулирования, как Вашингтонская конвенция. В 1991 г. Российская Федерация четко следовала принципам международного права в области регулирования иностранных инвестиций, Вашингтонской конвенции "О порядке урегулирования инвестиционных споров между государством и гражданами другого государства". По мнению Н.Г. Дорониной, впоследствии мы отошли от норм международного права и погрузились в национальное законодательство. Более того, Вашингтонская конвенция так и осталась нератифицированной, но органами исполнительной власти на уровне Правительства РФ принимается типовое соглашение, заключаемое между Российским государством и иностранными гражданами, о поощрении и защите иностранных инвестиций. Представляется, что регулирование такого важного вопроса, как иностранные инвестиции, на уровне постановления Правительства РФ не совсем обоснованно.