Право международной безопасности

Операции  ООН по поддержанию  мира. Операции по поддержанию мира (ОПМ) представляют собой меры миротворческого характера с привлечением военного персонала, предпринимаемые в целях стабилизации обстановки в районе конфликта, создания благоприятных условий для мирного его разрешения, установления и поддержания мира. Для них характерны следующие общие принципы: необходимость ясно выраженного согласия сторон в конфликте на проведение операции с использованием военного персонала; четко сформулированный Советом Безопасности мандат операции; осуществление Советом общего руководства операцией; возложение командования и контроля за проведением операции на Генерального секретаря ООН; ограничение в использовании военной силы, допустимой только в целях самообороны; полная беспристрастность сил и их нейтральность (не должны вмешиваться во внутренние дела страны, в которой развернуты; не должны использоваться в интересах одной конфликтующей стороны в ущерб другой).

Сложились и продолжают развиваться ОПМ  двух типов: миссии военных наблюдателей из невооруженных офицеров – «голубые береты» впервые такая миссия была создана в 1948 г. – Орган по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине (ОНВУП) и силы по поддержанию мира в составе национальных военных контингентов, вооруженных легким стрелковым оружием – «голубые каски» первая такая операция была проведена в 1956 г. Чрезвычайными вооруженными силами ООН на Ближнем Востоке (ЧВС-1). Операций обоих типов по состоянию на 1999 год проведено около 50.

Анализ  практики проведения ОПМ позволяет  сделать вывод о постоянном развитии этого института. Начиная с 1988 года ОПМ стали применяться не только в межгосударственных, но и во внутригосударственных конфликтах. В силу этого ОПМ приобрели новые качественные характеристики. В межгосударственных конфликтах использовался в основном военный персонал для выполнения функций главным образом военного характера, в частности: разъединения противоборствующих сторон в конфликте, создания и патрулирования зон разъединения, буферных и демилитаризованных зон, наблюдения за прекращением огня, за выводом войск, за развитием ситуации, за передвижением вооруженного персонала и оружия в районах напряженности и др.

Во внутригосударственных  конфликтах на межнациональной, этнической, религиозной и других почвах ОПМ  приобрели многофункциональный характер. Помимо военных им стали поручаться функции, связанные с контролем административных органов, организацией и проведением выборов, содействием экономическому и социальному развитию, наблюдением за соблюдением прав человека, оказанием помощи в государственном строительстве и др. Такого рода задачи потребовали участия в ОПМ не только военного, но и полицейского и гражданского персоналов, призванных действовать совместно. Кроме того, потребовалось выполнение новых военных задач по сравнению с задачами по участию в межгосударственных конфликтах, а именно: разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований в районе конфликта; защита законных гражданских властей; защита беженцев и вынужденных переселенцев; обеспечение охраны гуманитарных грузов; защита от разрушения или повреждения стратегических объектов в районе конфликта и др.

В конце 80-х годов появилось еще одно качественное изменение характера  ОПМ. Ранее они развертывались после  прекращения огня, но до урегулирования конфликта путем переговоров  и главной целью их мандата  было создание условий для успешного  ведения переговоров по урегулированию конфликта. Теперь многофункциональные ОПМ учреждаются после завершения переговоров с целью помочь сторонам выполнить условия всестороннего урегулирования. Такие операции были проведены в Намибии, Анголе, Сальвадоре, Камбодже и Мозамбике.

В большинстве  случаев операции ООН по поддержанию  мира воспрепятствовали эскалации  региональных конфликтов и внесли элемент  стабильности в опасные ситуации во многих регионах. Вооруженным силам  ООН была присуждена Нобелевская  премия мира за 1988 год.

Вместе  с тем надо отметить, что в ряде случаев ОПМ потерпели крупные  неудачи и даже провалы, когда  операции проводились в условиях отсутствия соглашения между конфликтующими сторонами. В частности, опыт Боснии и Герцеговины и Сомали продемонстрировал, что эффективность ОПМ резко снижается, когда воюющие стороны не соблюдают соглашений о прекращении огня и когда сотрудничество между ними носит ограниченный характер или его не существует вообще. Неудачам способствовали неясные и противоречивые мандаты Совета Безопасности, постановка перед ОПМ задач, выходящих за рамки поддержания мира, например требования предпринимать принуждение в условиях недостаточно твердого политического руководства со стороны Совета Безопасности, нехватки персонала, снаряжения, финансирования.

Финансирование  ОПМ осуществляется путем участия  в расходах всех государств – членов ООН. Как правило, для каждой операции устанавливается собственный бюджет. Для определения размеров взносов применяется специальная шкала, предусматривающая более высокие уровни взносов для пяти постоянных членов Совета Безопасности и значительные сокращения для наименее развитых стран. В некоторых случаях финансирование осуществляется за счет добровольных взносов, например для Вооруженных сил по поддержанию мира на Кипре.

Число проводимых ООН операций по поддержанию  мира продолжает постоянно расти. Только за период 1987-1999 годов осуществлялось более 35 операций (до этого было развернуто всего 13 операций). С 1948 года более 120 тыс. военнослужащих и тысячи гражданских лиц служили в силах ООН, более 1700 человек из них погибли. Эти факты требуют принятия определенных мер.

8  целях  совершенствования организации  ОПМ ООН создала Ситуационный центр, улучшила программы подготовки миротворческого персонала, разрабатывает основные принципы ОПМ. Чтобы сократить до минимума время развертывания, ООН подписала соглашения о резервных силах с более чем 50 странами, которые согласились держать войска, снаряжение и материально-техническое обеспечение готовыми к развертыванию, как только это понадобится ООН.

9 декабря  1994 г. Генеральная Ассамблея ООН  одобрила и открыла для подписания и ратификации Конвенцию о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала. В Конвенции речь идет о предоставлении защиты персоналу ООН, участвующему в миротворческих операциях по поддержанию мира. Конвенция специально оговаривает, что ее положения не применяются к персоналу, участвующему в принудительных военных операциях по Главе VII Устава ООН, проводимых против организованных вооруженных сил.

Конвенция обязывает персонал ООН и связанный  с ней персонал, участвующий в  миротворческих операциях ООН, соблюдать  законы и правила принимающего государства и государства транзита и воздерживаться от любых действий, несовместимых с беспристрастным и международным характером своих обязанностей (ст. 6).

Статья 7 устанавливает, что персонал ООН  и связанный с ней персонал, их материально-технические средства и помещения не должны становиться объектом нападения или любых действий, препятствующих выполнению этим персоналом своего мандата. Государства-участники должны принимать все надлежащие меры в целях обеспечения его безопасности и защиты, в том числе от преступлений, перечисленных в ст. 9: убийства, похищения, нападения и др.

Многонациональные силы вне рамок ООН. Хотя возможность  применения военной силы для принудительных действий в случае угрозы миру, нарушения  мира или акта агрессии предусмотрена  Уставом ООН, на практике вооруженные  силы для этих целей создавались и действовали вне рамок ООН.

Устав ООН устанавливает, что проведение принудительных действий может иметь место только по решению Совета Безопасности и только под его руководством. Для принудительных действий под своим руководством Совет может использовать предоставленные в его распоряжение вооруженные силы государств-членов, а также, где это уместно, региональные соглашения или органы.

Опыт  ООН в области применения принуждения  от имени ООН крайне незначителен. Можно сослаться лишь на операцию ООН в Конго (июль 1960 – июнь 1964 г.), когда Совет Безопасности разрешил применить силу войскам ООН в рамках миротворческой операции для обеспечения целостности Конго и разоружения сепаратистов.

К сожалению, создается гораздо больше прецедентов  – и число их увеличивается, – когда Совет Безопасности передает свои полномочия предпринимать принудительные действия группе государств.

Первый  случай имел место в 1950 году в связи  с событиями в Корее. США вмешались в военные действия, начавшиеся между двумя частями корейского государства, на стороне Южной Кореи. Совет Безопасности в своих решениях от 25 и 27 июня и 7 июля, принятых в отсутствие советского представителя, потребовал прекращения военных действий, отвода северокорейских войск за 38-ю параллель и призвал членов ООН оказать помощь Южной Корее, предоставив вооруженные контингенты в распоряжение объединенного командования под руководством США. Многонациональные силы в составе контингентов 16 государств получили название «Вооруженные силы ООН» и право использовать в операциях флаг ООН; однако связь их с ООН была символической. Эти силы, состоящие в основном из американских войск, до сих пор находятся под флагом ООН в Южной Корее.

Вторично  многонациональные войска были созданы  в 1991 году после вторжения Ирака  в Кувейт в августе 1990 года. В резолюции 660 (1990) Совет Безопасности констатировал, что имеет место нарушение международного мира и безопасности, а в резолюции 661 (1990) уточнил квалификацию, отметив факт «вооруженного нападения Ирака на Кувейт» и оккупацию Кувейта, в резолюции 664 (1990) – аннексию Кувейта.

Действуя  последовательно, Совет Безопасности принял решение о временных мерах  на основании ст. 40, потребовав от Ирака  вывода войск из Кувейта и призвав стороны приступить к переговорам (рез. 660). Учтя должным образом невыполнение этих временных мер, Совет прибег к экономическим санкциям (рез. 661), дополнив их затем мерами морской (рез. 665) и воздушной (рез. 670) блокады. В резолюции 678 от 29 ноября 1990 г. Совет Безопасности потребовал от Ирака выполнить все предыдущие резолюции и предоставил ему для этого последнюю возможность, установив паузу доброй воли до 15 января 1991 г.: в п. 2 этой же резолюции Совет уполномочил государства-члены, сотрудничавшие с правительством Кувейта, если Ирак к установленной дате не выполнит упомянутые резолюции полностью, «использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить резолюцию 660 (1990) и все последующие соответствующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе».

Принятием этой резолюции Совет Безопасности устранился от дальнейшего проведения мер, передав свои полномочия по восстановлению международного мира и безопасности многонациональной группировке под руководством США. Хотя в резолюции 678 прямо не было сказано о возможности ведения военных действий, многонациональные силы начали именно с них, подвергнув Ирак ракетному обстрелу и бомбардировкам. При этом были нарушены законы и обычаи ведения войны, запрещающие проводить военные действия против мирного населения и мирных объектов.

Как и  в первом случае, многонациональные  силы в Кувейте не были связаны  ни с Советом Безопасности, ни с  Военно-Штабным Комитетом, хотя в  резолюции 665 содержался призыв к государствам, сотрудничавшим с Кувейтом, координировать свои действия по организации морской блокады через ВШК. На этот раз они уже не назывались «Вооруженные силы ООН».

В дальнейшем Совет Безопасности уполномочивал  группы государств-членов на создание многонациональных сил с применением принудительных действий в Сомали рез. 794 (1992)] под руководством США и в Руанде рез. 929 (1994)] под руководством Франции для обеспечения доставки гуманитарной помощи и проведения других гуманитарных операций, на Гаити рез. 940 (1994)] под руководством США для оказания содействия в деле восстановления демократии. Во всех случаях руководство операцией и контроль за ее проведением осуществляли государства-участники, а не Совет Безопасности. Они же финансировали операции. При проведении широкомасштабной миротворческой операции на территории бывшей Югославии Совет Безопасности в своей резолюции 836 от 4 июня 1993 г. предоставил право государствам-членам, действующим индивидуально или через региональные организации и соглашения, принимать все необходимые меры, включая воздушные удары, чтобы способствовать выполнению мандата Сил ООН по охране (СООНО) на территории Боснии и Герцеговины. Резолюция исходила из того, что такие меры должны приниматься под руководством Совета Безопасности и в координации с Генеральным секретарем ООН и_ командованием СООНО. Аналогичное решение было принято Советом 19 ноября 1994 г. (рез. 958) в отношении поддержки СООНО в Хорватии. Силовое обеспечение этих решений взяла на себя Организация Североатлантического договора (НАТО), которая неоднократно начиная с 27 февраля 1994 г. наносила бомбовые удары по позициям боснийских сербов. Каждый раз с просьбами о бомбардировках и их мотивировке выступало командование СООНО. Совет Безопасности оставался в стороне и по существу утратил контроль над развитием событий. Такого рода действия изменяли де-факто миротворческий статус СООНО, что не способствовало их эффективности и затянуло урегулирование конфликтной ситуации.

Лишь 21 ноября 1995 г. в Дейтоне были парафированы разработанное США Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине и Приложения к нему, в совокупности именуемые Мирным соглашением, подписанным затем в Париже 14 декабря 1995 г. ООН не была представлена в Дейтоне. Согласно Приложению 1 «а», контроль за выполнением Мирного соглашения поручался многонациональным военным силам по выполнению соглашения (СВС) в составе сухопутных, воздушных и морских сил государств – членов НАТО, а также других государств по соглашению с НАТО. От Совета Безопасности потребовалось лишь принятие формальной резолюции, разрешающей государствам-членам и региональным организациям создание таких сил. Такая резолюция, в которой Совет санкционировал создание многонациональных СВС и постановлял, что мандат СООНО прекращается и их полномочия переходят к СВС, была принята 15 декабря 1995 г. (рез. 1031).

В СВС  численностью в 60 тыс. человек преобладают  американские войска и войска стран НАТО, однако в них участвует и группа ненатовских стран, включая Россию (примерно 1,5 тыс. человек). Как и другие ненатовские страны, Россия далека от рычагов общего управления операцией. Что касается ООН, то для координации с СВС реализации гражданских аспектов Мирного соглашения Совет Безопасности учредил гражданскую канцелярию ООН под руководством Генерального секретаря ООН.

Возникает вопрос о правомерности создания подобных многонациональных сил, берущих на себя, хотя и с разрешения Совета Безопасности, функции по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности. В Уставе ООН не содержится ни одного положения, которое бы позволяло Совету самоустраняться от выполнения его главной ответственности и делегировать свою компетенцию одному государству или группе государств, не обеспечивая сохранение своего руководства.

Международные организации являются производными субъектами международного права, их правосубъектность носит договорный характер. Компетенция каждого органа определена и закреплена в учредительном акте. Менять ее можно только тем же способом, каким она была установлена. Пути для этого известны: принятие поправок к учредительному договору с последующей их ратификацией либо заключение дополнительных договоров. Из этого вытекает, что ни один орган ООН не вправе передавать свои функции другому органу, государству или группе государств, так как такой порядок не предусмотрен в Уставе. Поэтому решения Совета Безопасности, согласно которым государству или группе государств передаются полномочия Совета по применению силы без сохранения руководства со стороны Совета, являются нелегитимными и противоуставными.