Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

Орган миграционной службы, проведя предварительное всестороннее исследование причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве, а также в опросном листе, убедившись в их достоверности и сопоставив их с перечнем причин, по которым лицо может быть признано беженцем, принимает решение о рассмотрении ходатайства по существу о признании лица беженцем и о выдаче соответствующего свидетельства.

На период предварительного рассмотрения ходатайства лица, в  отношении которых проводится изучение материалов дела, помещаются в места  временного содержания, являющиеся федеральными государственными учреждениями ФМС России. ⁵

Признание беженцами  лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого  члена семьи, достигшего восемнадцатилетнего  возраста. Членами семьи считаются, как правило, супруги и их дети. Бабушки и дедушки могут считаться  членами семьи, а сестры и братья нет, кроме случаев, когда они несовершеннолетние (или взрослые, но нетрудоспособные) и живут на иждивении брата или сестры.

Лицо, заявившее о желании  быть признанным беженцем, лично или  через уполномоченного на то представителя  может обратиться с ходатайством в письменной форме в следующие органы: в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (если лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации); в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе (при его отсутствии в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации); в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе или в территориальный орган миграционной службы (при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации); в территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации. ⁶

Законом предусмотрен исчерпывающий  перечень оснований для отказа в  рассмотрении ходатайства по существу (ст. 5 Федерального Закона о беженцах).

В случае, если лицу, ходатайствующему о признании беженцем, отказано в  рассмотрении ходатайства по существу в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных в законе, дипломатическое  представительство или консульское  учреждение по месту подачи ходатайства либо пост иммиграционного контроля или территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе в течение трех рабочих дней со дня принятия решения об отказе вручает или направляет данному лицу уведомление с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового положения лица и членов его семьи на территории Российской Федерации. ⁷

Порядок принятия решения  о признании лица вынужденным  переселенцем детально определяют ведомственные акты Федеральной миграционной службой России. ⁸ Основанием для начала процедуры предоставления лицу статуса вынужденного переселенца является наличие решения о регистрации его ходатайства. Рассмотрение вопроса о предоставлении статуса осуществляется после прибытия данного лица на территорию субъекта Российской Федерации территориальным органом миграционной службы, которое зарегистрировало его ходатайство.

Зарегистрированные ходатайства  граждан, прибывших по направлению  других территориальных органов миграционной службы, рассматривает принимающий территориальный орган миграционной службы. Рассмотрение вопроса о предоставлении статуса осуществляется в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности. Если окончание указанного срока приходится на нерабочий день, срок рассмотрения продлевается на количество нерабочих дней.

В случаях, когда обстоятельства дела не требуют дополнительного  разбирательства, решение принимается в более короткие сроки.

Решение о признании  или об отказе в признании лица вынужденным переселенцем принимает  руководитель территориального органа миграционной службы или его заместитель. Это решение оформляется протоколом, который составляется в произвольной форме. Заявитель извещается о результатах рассмотрения его ходатайства в течение пяти рабочих дней. ⁹

В случае принятия решения  об отказе в предоставлении статуса  вынужденного переселенца заявителю  в течение пяти дней со дня принятия решения выдается под роспись, а при необходимости направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и разъяснением порядка обжалования принятого решения.

Лицу, признанному вынужденным  переселенцем, выдается под расписку удостоверение вынужденного переселенца при предъявлении паспорта или другого документа, удостоверяющего личность. При этом у лица, признанного вынужденным переселенцем, изымается ранее выданное свидетельство о регистрации ходатайства.

В соответствии с Законом  срок действия статуса вынужденного переселенца строго определен и составляет 5 лет. ¹⁰ Однако в определенных случаях, как это предусмотрено в Инструкции ФМС России о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории Российской Федерации, срок действия статуса вынужденного переселенца может быть продлен. Для этого необходимо в письменной форме подать заявление о продлении срока действия статуса в территориальный орган миграционной службы по месту учета не позднее дня истечения срока предоставления ему статуса. Заявление, поданное лицом после истечения срока действия статуса, может быть рассмотрено только при наличии у него уважительных причин несвоевременного обращения.

О продлении срока  действия статуса в удостоверение  вынужденного переселенца вносится соответствующая запись, заверяемая подписью руководителя территориального органа миграционной службы или его заместителя и гербовой печатью.

3. Особенности въезда и пребывания в Российскую Федерацию беженцев и вынужденных переселенцев

С конца 80-х гг. в системе  Европейского Сообщества стала получать активное распространение концепция  «третьей безопасной страны», или страны «первого убежища» или «ответственного» государства. Она предполагает, что  беженец не может произвольно  выбирать страну своего убежища, а должен остановиться в своем выборе на первой же безопасной стране, лежащей на его пути. Именно поэтому страны СНГ, Восточной и Центральной Европы оказались в ситуации, когда они обязаны принимать всех лиц, ищущих убежище, проследовавших через их территории, даже если эти лица не хотят в них задерживаться.

Пункт 5 статьи 5 отказывает в рассмотрении по существу ходатайства  о признании статуса лица, прибывшего из иностранного государства, на территории которого оно имело возможность  быть признанным беженцем. Это ответная реакция государства, которое во многих случаях при выдворении лиц, ищущих убежища, несло обязанность их принимать, даже если они не собирались ходатайствовать о статусе на его территории.

Согласно нормам действующего международного права, беженец является предметом специальной защиты мирового сообщества, в связи с чем и была создана особая система правовой защиты этих лиц. Но это ни в коем случае не выводит беженца из-под действия других международных документов по правам человека. Поэтому, согласно принципам Всеобщей Декларации прав человека и Международного Пакта о гражданских и политических правах, участвующие в этих документах государства не могут отказать беженцу в выборе им страны своего убежища.

Как отмечает издание УВКБ ООН, «лица, желающих получить убежище, все чаще возвращают в страны Центральной Европы, которые отнесены к числу «безопасных», количество лиц, которые просят убежища в этих странах, по-прежнему невелико». Если высланное лицо является потенциальным беженцем, и оно не может или не хочет получить статус в одной из стран Центральной или Восточной Европы после его выдворения из «Шенгенского пространства», то ему предстоит вернуться обратно по маршруту следования. И если при этом он попадает в страны, не участвующие в Конвенции 1951 г., то вполне может стать там нелегальным мигрантом. Такая цепочка высылок и возвращений может быть бесконечной.

В российском Законе «О беженцах»  в пункте 3 статьи 5 в качестве основания  для отказа лицу в рассмотрении ходатайства о статусе по существу выдвигается обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции 1951 г. и/или Протоколу 1967 г. Таким образом, в данный пункт закладывается возможность правоприменительной аналогии в сравнении с теми государствами, которые якобы обоснованно отказали в предоставлении статуса беженца. На самом деле каждое государство суверенно в принятии собственного решения при применении норм национального законодательства, а также при реализации индивидуальной и независимой процедуры признания лица беженцем.

В сложившейся ситуации страны-участницы Конвенции 1951 г. должны:

1) предоставить право подавать ходатайства о статусе на своей территории беженцам, осуществившим на своем пути короткий по времени транзит другой страны, но не просившим или не получившим там убежища. Возможны и другие варианты защиты, в т. ч. и временное убежище;

2) искать возможности заключения двусторонних и/ил и региональных соглашений, которые будут посвящены определенным правовым гарантиям обязательного прохождения процедуры признания статуса беженца хотя бы в одной из стран следования.

Статья 12 российского  Закона о беженцах в его новой  редакции впервые предоставляет  право получения временного убежища  на территории РФ тем, кто имеет основания для признания беженцем, но ограничивается просьбой о временном пребывании, и тем, кто не имеет подобных оснований, но не может быть выдворен из гуманных побуждений.

Говоря о практике применения временной защиты, можно  охарактеризовать ее как уже сложившийся правовой режим пребывания лиц, ищущих убежища. Суть так называемого временного убежища заключается в разрешении пребывания на территории страны и гарантиях не высылки. ¹¹

Как пример удачной организации  приема лиц, ищущих убежища, можно назвать  четкую работу иммиграционных постов и специальных центров временного содержания для таких людей в странах Западной Европы. Как правило, подобные центры расположены при международных аэропортах, вокзалах и морских портах, куда могут прибывать мигранты.

Представляется, что для отделения нелегальных иммигрантов от действительных беженцев иммиграционные ведомства стран СНГ вполне могли бы использовать этот западный опыт. Здесь очень важно применение следующих принципов обращения с людьми: краткосрочность пребывания; возможность диалога с работниками иммиграционных служб; допуск представителей международных и общественных организаций с целью помощи и консультаций; уважение человеческого достоинства каждого мигранта.

Практика содержания лиц, ищущих убежища, в особо предназначенных для этих целей местах существует почти во всех странах Западной Европы. Позитивным моментом ее применения является то, что указанные лица таким образом имеют возможность получить минимальные гарантии начальной правовой и социальной поддержки.¹²

Глава 2. Конституционно-правовая регламентация статуса беженцев и вынужденных переселенцев

2.1. Особенности прав, обязанностей  и ответственности беженцев и  вынужденных переселенцев

Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены  его семьи имеют право на: ¹³

1) получение услуг переводчика  и получение информации о своих  правах и обязанностях, а также  иной информации;

2) получение содействия в оформлении  документов для въезда на территорию  Российской Федерации в случае, если данные лица находятся  вне пределов территории Российской Федерации;

3) получение содействия в обеспечении  проезда и провоза багажа к  месту пребывания в порядке,  определяемом Правительством Российской  Федерации;

4) получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, до убытия к новому месту пребывания;

5) охрану представителями  территориального органа федерального  органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данных лиц;

6) пользование жилым  помещением, предоставляемым в порядке,  определяемом Правительством Российской  Федерации, из фонда жилья для  временного поселения;

7) медицинскую и лекарственную  помощь наравне с гражданами  Российской Федерации в соответствии  ФЗ «О беженцах;

8) получение содействия  в направлении на профессиональное  обучение или в трудоустройстве  наравне с гражданами Российской  Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

9) работу по найму  или предпринимательскую деятельность  наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

10) социальную защиту, в том числе социальное обеспечение,  наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии ФЗ «О беженцах», за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;