Земское самоуправление в России

народного здравоохранения  было допущено только в хозяйственном  отношении, т.е.

земство могло  ассигновать известные суммы  на дело народного образования и  на

врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К

хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства,

относились также  дела по взаимному страхованию и  по развитию торговли и

промыслов.

     Но  даже в таких узких пределах  земства не пользовались свободой и

самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты

смет требовали  утверждения губернатором или министром  внутренних дел. Каждое

постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в

последней инстанции  решались Сенатом. Наконец, оставляя местную  полицейскую

власть в ведении  правительственных учреждений и  тем лишая земство

исполнительной  власти, закон 1864 г. еще более обессилил  их. Для взыскания

принадлежавших  земству сборов оставался лишь один путь - обращение "к

содействию" местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь

земских распоряжений.

     В  начале 60-х годов правительство  относилось еще довольно благосклонно  к

деятельности  земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости,

которые установились между отдельными земствами, с одной  стороны, и местной

администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие

симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал  циркуляр,

ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также

ограничение в  обложении казенных земель. Все это  проводилось правительством

достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром

от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права "облагать сборами

самые изделия  и продукты, выделываемые или продаваемые  на фабриках и заводах, а

равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в

пользу казны". Циркуляры подготовили почву  для появления закона 21 ноября 1866

г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную

деятельность  земских собраний[14].

Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне  и в печати не было об

этом никаких  известий; издание закона совпало с проведением очередных

губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для

согласования  с новым законом, лишившим земства  притока значительных средств.

     13 июня 1867 г. был издан закон,  еще более стеснивший земскую  деятельность,

т.к. земские  доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить

губернаторскую  цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно  расширил власть

председателя  и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с

другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с

разрешения губернатора - для земских изданий была также  установлена

предварительная цензура. Вскоре последовало новое  существенное стеснение для

земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от

19 сентября 1869 г.  земства были лишены права  бесплатной пересылки

корреспонденции.

     Несколько  лучшая судьба сложилась у  наиболее прогрессивной реформы

городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня

1870 г. Городового Положения.

     Городовым  Положением 1870 г. избирательное право,  как активное, так и

пассивное, предоставлено  было каждому городскому обывателю, к какому бы

состоянию он ни принадлежал, если он был русским  подданным, имел не менее 25

лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью

или же уплачивал  в пользу города сбор со свидетельств: купеческого,

промыслового  на мелочной торг (лицензию на право  мелкой торговли) и т.п. Т.е.,

каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или

ремесленника  платил в казну города, пользовался  правом не только избирать, но и

самому быть избранным в гласные.

     К  недостаткам Положения 1870 г. можно  отнести заимствование прусской

трехклассной  избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие право

участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по

сумме причитающихся  с каждого из них сборов в доход  города; затем они делятся

на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в

начале списка, которые уплачивали вместе одну треть  общей суммы сборов со всех

избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть

сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял  особое

избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну

треть гласных  в городскую думу.

     Первый  разряд обычно насчитывал лишь  десятки (если не единицы) избирателей,

принадлежавших  к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий -

тысячи, т.е. основную массу городского населения, и тем не менее каждый из них

посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство в пользовании

избирательными  правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов

в Петербурге разница  в представительстве первого и третьего разряда составляла

65 раз(!).[15]

     Что  же касается внутренней организации  городского управления, то она  была

достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены  городской

думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала

управа. Распределение  занятий и порядок действий управы и подчиненных ей

органов устанавливались  инструкцией, издаваемой думой. Члены  управы избирались

думой и не нуждались  в утверждении администрацией. Постановлением думы члены

управы могли  быть отстранены от должности и преданы  суду. Городской голова

также избирался  думой, но утверждался в должности  губернатором или министром

внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило,

занимал руководящее  место не только в управе, но и  являлся также председателем

думы. К.А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок нельзя, однако, считать правильным,

т.к. он может  при известных обстоятельствах  легко затруднить критику действий

управы; более  целесообразным поэтому является предоставление думе права

выбирать из своей среды особого председателя"

[16].

     Лучшей  стороной реформы 1870 г. было  предоставление городскому

общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности  в ведении

городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской

администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали

лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же

большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не

нуждались ни в  чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за

законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту

городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским

делам присутствия. В состав губернского по городским  делам присутствия входили:

губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного

суда, председатель губернской земской управы, городской  голова губернского

города и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу:

"У нас считается  необходимым все вопросы, возникающие  в административной

практике, разрешать  также административным порядком... У нас забывают, что

вопросы, возникающие  в административной практике, т.е. вопросы о так называемых

пререканиях о  пределах власти и законности административных распоряжений суть

также вопросы  о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. ...

Нет никакой  необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, в

случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и

пререканий, могли  бы рассматриваться судом в общем  порядке, законами

установленном".[17]

     Но  при всех своих недостатках  Положение 1870 г. все же являлось  крупным

шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией,

в которой оказалось  городское самоуправление в конце  ХIХ - начале ХХ веков.

Будучи построено  на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало

российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь

мечтали преобразователи  ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных

предпосылках  формирования в России муниципального права, и, несмотря на

усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало

всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

     Годы  царствования Александра III выдвинули  на политическую арену идеи

централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. "Русское

самодержавие, - писал М. Н. Катков, не может и не должно терпеть никакой

неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого

государства в  государстве. ... Самое главное - устроить на твердых началах и

поставить в  правильное отношение к центральному правительству земство и местное

управление".[18]

     12 июня 1890 г. было опубликовано новое  Положение о земских учреждениях,

утвержденное  Александром III, восстановившее сословность  избирательных групп и,

благодаря изменению  ценза, еще более усилившее представительство  от дворян. По

новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и

личные, во вторую - прочие избиратели и юридические  лица, в третью - крестьяне.

Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных  земских собраниях, в

губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства