Земская реформа в России в источниках личного происхождения

Особый интерес вызывает работа И. Дитятина, в которой рассматривается  устройство городов, наличие в них  учреждений просвещения, здравоохранения, приютов, богаделен.²⁶

Важное место концепциям местного самоуправления отводилось в  идеологиях русского народничества.²⁷ К консервативному направлению принадлежали два неославянофильских проекта по совершенствованию системы местного самоуправления в стране, разработанные Д.Н.Губаревым и С.Ф.Шараповым.

В советское время историки практически несколько десятилетий  не затрагивали проблемы местного самоуправления, так как основное внимание уделяли  Советам.

В 40-е гг. XX века вышло исследование Н.М. Дружинина, посвященное реформе П. Д. Киселева²⁸. В ней подробно показан ход реформ и становление системы управления государственными крестьянами в XIX веке, в том числе и в Кавказской области.

Интерес к самоуправлению стал проявляться с середины XX века в работах Б.Г. Литвака,  Н. Я. Эйдельмана,  Л.Г. Захаровой, В. Г.  Чернухи²⁹.

В работе П. Г. Рыдзюнского  проанализирована проблема городского гражданства в дореформенной  России. Н. П. Ерошкин  в своей работе рассматривал процесс становления  местного самоуправления в России³⁰.

Современные исследователи  вновь обращаются к западному  опыту. Работа ростовских исследователей В. Г. Игнатова и В. И. Бутова  представляют собой попытку сравнительного анализа  российской и западной систем самоуправления.³¹

К числу работ, так сказать, «нового взгляда» на сущность местного самоуправления следует отнести работы Г.Г. Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.Г. Гладышева, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, и др.³²

В 1996 г. в свет выходит  монография В.Ф.Абрамова «Российское  земство: экономика, финансы и культура»³³. Работы историка права Е.Е. Некрасова, дали современным исследователям систематизированную основу для работы по проблемам местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма³⁴.

     В конце  90-х годов историография вопроса  пополнилась тремя новыми исследованиями  по проблеме самоуправления - монографиями  Л. А.Жуковой и А.Ю.Шутова и учебным пособием В.В. Еремяна и М.В.Федорова.³⁵ Значительным историографическим исследованием можно назвать издание книги Л.Е. Лаптевой «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)»³⁶.

Также  следует  выделить  первое в  мировой  историографии,  обобщающее, фундаментальное исследование социальной истории  России периода Российской империи, труд Б.Н. Миронова.³⁷

В работе  Ю.С. Кукушкина  и Н.С. Тимофеева показано крестьянское самоуправление до и после крестьянской реформы 1861 года.³⁸

В 2005 г. был издан коллективный труд «Земское самоуправление в России, 1864-1918» в 2 книгах, который посвящен историческому опыту развития самоуправления в России³⁹.

Таким образом, Как видно из историографического обзора оценка земской реформы, проведённой правительством Александра II, довольно неоднозначна. 

1. 2. Причины преобразований в сфере местного управления. 
                 Ход Крымской войны наглядно продемонстрировал преимущества капиталистической экономики. В стране усиливалось недовольство общества политикой николаевского правительства. В этих условиях противники перемен вынуждены были умолкнуть и затаиться. Быть или не быть реформам определяют, безусловно, объективные исторические закономерности, экономические и социальные факторы развития стран. Однако, когда и каким именно реформам быть, зависит от людей.  
   Получив прекрасное образование и уроки государственного управления в николаевской системе, Александр II слыл сторонником жёсткого курса. Однако «император при этом не казался ни догматиком, ни, тем более, бездушным деспотом»⁴⁰.

Александр знал о предыдущих попытках Зимнего Дворца реформировать  существующие в стране порядки. То, что Александр II решился на перемены, говорит об осознании им того, что  угрожало России. 
Этому домашнему человеку, который «любил выдумывать новые виды военных реформ»⁴¹, суждено было войти в историю как одному из авторов коренных преобразований русской жизни. Решимость императора не допустить скатывания страны на второстепенные позиции на континенте, желание выполнить давние планы Зимнего Дворца, «непоколебимая уверенность в своей правоте»⁴², «удачное» стечение обстоятельств привели к тому, что именно Александр II стал, по выражению А.И. Герцена, «Царём-освободителем»⁴³. 19 февраля 1861 года, в шестую годовщину своего восшествия на престол, Александр II подписал манифест об отмене крепостного права в России. Но реформа не излечила полностью всех болезней, она лишь добавила к традиционным вопросам новые: необходимо было производить изменения в области суда, финансов, военного дела, образования и, конечно, местного управления.

Вопрос о причинах, вызвавших  создание земских учреждений, не ставится как отдельная проблема. Общее  признание в русской буржуазной науке получила мысль о том, что  земская реформа была естественным следствием отмены крепостного права. Высказывалась и другая мысль, признававшая основной причиной введения земства  осознание необходимости коренного  переустройства совершенно неудовлетворительной системы управления земскими повинностями.

Разумеется, признание непригодности  дореформенных местных учреждений и управления земскими повинностями нельзя считать причиной переустройства их на началах самоуправления. Оно  было распространено уже в начале Крымской войны, между тем земская  реформа начала проводиться в 1864 году.

В процессе разработки закона вопросу о земских повинностях  уделялось меньше всего внимания. Земская реформа выходила далеко за пределы управления земскими повинностями; она затрагивала вопросы экономической  жизни, общественных и политических отношений, культуры, быта. Объяснять  земскую реформу только признанием неудовлетворительности управления земскими повинностями — значит искусственно сужать роль земства, давать идеалистическое  объяснение явлениям экономического и  социального характера.

То, что земство не оказалось  «мертворожденным детищем самодержавия, а пустило корни, приобрело значение известной общественной силы»⁴⁴, сумело развернуть буржуазную хозяйственно-культурную деятельность, показывает, что реформа эта была назревшей исторической необходимостью.

Устройство земского самоуправления определялось потребностями капиталистического развития страны, развития земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом населения. 
Чиновничья администрация, чуждая местным потребностям и интересам, уже не могла в новых условиях растущего буржуазного хозяйства сколько-нибудь удовлетворительно их обеспечить. При наличии сравнительно развитой промышленности, сельского хозяйства и торговли уже нельзя было мириться с отсутствием или непригодностью путей сообщения, систематическими неурожаями, падежами скота, почти сплошной неграмотностью населения. 

Между тем меры для развития торговли и промышленности могли  принимать только правительственные  учреждения. Открытие ярмарок, учреждение фабрик и заводов, устройство пристаней  и верфей всецело зависело от разрешения губернатора и губернского правления, а в некоторых случаях допускалось  только с утверждения центральной  власти. Эта система бюрократической опеки совершенно подавляла частную инициативу и вызывала постоянные жалобы на формальности и проволочки при возбуждении ходатайств о заведении торговых или промышленных предприятий.

Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники  не торопились разрешать вопросы, связанные  с торговлей и промыслами. Создавалось  противоречие между капиталистическим  развитием и тормозящим его бюрократическим  аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом.

Особенно большим препятствием дальнейшему капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения. Нередко дороги проводились без  всякого учета экономических  потребностей местности, что приносило  прямые убытки купцам и промышленникам. 
Неурожаи были постоянным бедствием в царской России. Царские чиновники, разумеется, не проявляли заботы о каком-либо внедрении агрономической культуры в крестьянские хозяйства. Бедствия от неурожаев и голода, от падежей скота и плохих дорог дополнялись еще одним постоянным злом — многочисленными и опустошительными пожарами. Для борьбы с пожарами в селениях особенно необходим был противопожарный инвентарь, соответствующие инструкции, организация страхования от огня, нужно было распространение кирпичного и черепичного производства на местах.

В тяжелом состоянии находилось и медицинское дело. Население  фактически не пользовалось медицинской  помощью. «До земства, - писал С.Н. Корженевский в своей работе «Земская медицина в Тверской губернии» (М., 1898), - амбулаторного лечения не было. Не было в сущности и коечного лечения…больницы были не лечебными заведениями, а  казематами, куда может загнать человека лишь крайняя нужда и безысходность, да и то при условии, что с него взять ничего нельзя, а следовательно  нельзя взять и платы за лечение»⁴⁵.Больницы приказов общественного призрения были организованы так скверно, что жители избегали пользоваться ими. «Нередко в одном терапевтическом отделении «лечились» и заразные, и хирургические, и душевно больные. Естественно, что больницы, как правило, пустовали».⁴⁶ 

В ещё худшем состоянии  находились госпитали. «Русские солдаты, - писал академик Е.В. Тарле, - нисколько  не боявшиеся самых кровопролитных сражений, боялись госпиталей».⁴⁷

Растущая промышленность требовала многочисленных кадров рабочей  силы. Государству нужна была многомиллионная  армия, которой не угрожали бы повальные  эпидемии. Запущенность медицинского дела была вопиющей, но царская бюрократия не была способна что-либо изменить в  этом отношении.

Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны была неграмотность широких масс населения. Крымская война показала важность решения данного вопроса. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия элементарного образования плохо осваивали солдатское дело. Сколь - нибудь значительный подъём сельского хозяйства был немыслим без знакомства с данными агрономии и ветеринарии, без умения пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять усовершенствованные способы обработки полей, выращивать лучшие породы скота и т. д. Нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных технических знаний.

Распространение образования  становилось очень важной потребностью капиталистического развития, тем более  необходимой после отмены крепостного  права, когда крестьянство получило возможность заводить торговые и  промышленные предприятия, заключать  всякого рода сделки, предъявлять  иски и т. д.

Если при крепостном праве  бывали случаи, когда отдельные помещики-филантропы заводили школы для своих крестьян, то после отмены крепостного права  и этих школ не стало. Лишь в немногих селениях государственных и удельных крестьян существовали сельские школы. Высочайшие повеления и указы  царского правительства об улучшении  дела начального народного образования  оказывались безуспешными.  
Более всего упреков и нареканий вызывала организация управления земскими повинностями. «Десятилетний опыт показал, что недостатки управления земскими повинностями на деле так велики и ведут к столь неблагоприятным результатам, что нельзя медлить с совершенным преобразованием этой части администрации»⁴⁸.

Комиссия министерства внутренних дел признавала, что «успех местного хозяйственного управления невозможен, пока оно находится в руках  лиц, не заинтересованных непосредственно  в пользах земства, и пока те сословия, на обязанности которых лежит  исполнение повинностей, не будут отстранены от участия в руководстве ими»⁴⁹.

Таким образом, дореформенное  уездное и губернское хозяйство  и управление находилось в 40-60-х годах  ХIХ века в совершенно расстроенном состоянии.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был  ниже всякой критики. Середонин писал, что «губернаторам было явно не под  силу справляться с задачами им поставленными  при тех средствах, которыми правительство  могло их снабдить»⁵⁰.

Крестьянская реформа  устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, - крепостное право. Но оставалось другое препятствие, с которым капитализм не мог мириться и устранение которого было исторической необходимостью, - сословное, бюрократическое  уездное и губернское управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках царских чиновников и  безвластных представителей дворянского  сословия, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи. Передача его выборным представителям всех сословий являлась насущной потребностью капиталистического развития.

Потребность в создании органов  местного самоуправления вполне назрела, как выше показано, еще до отмены крепостного права. Но при его  сохранении осуществление земской  реформы было невозможно. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного  права и были проникнуты сословным, крепостническим духом.  
С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. 20 миллионов крепостных получали известные гражданские права, могли вступать в буржуазные отношения, приобретали непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что они должны были получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Вместе с тем прежние обязанности помещиков по организации быта местного населения после отмены крепостного права отпали. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.