Земская организация местного самоуправления в России

По «Положению» 1864 г. земские учреждения не были включены в систему государственных органов, и служба в них относилась к общественным обязанностям. «Гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, должностные же лица земских управ не считались государственными служащими. Этим лицам вознаграждение выплачивалось из земских средств в размере, установленном уездными и губернскими земскими собраниями. Выбранным в земские органы гражданам не было предоставлено никаких льгот, за исключением гласных из крестьян и мещан, которые не подлежали телесному наказанию»[19].

«Члены земских собраний (председатель, гласные и представители казенных имуществ) перед вступлением в исполнение своих обязанностей приносили установленную общими законами о государственной службе присягу»[20], такую же, как и все чиновники при поступлении на государственную службу.

Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие — специалисты-агрономы, ветеринары, медики, статистики, учителя и т.д. Земские служащие появились одновременно с созданием земств.

«Положение» предусматривало государственный контроль за работой земских органов, а также и судебный надзор за органами местного самоуправления. Обязанности земств были строго регламентированы. Администрация зорко следила не только за общественно-политической, но и за административно-хозяйственной деятельностью местных учреждений. Их постановления, займы, проекты смет, избрание на должности — все эти вопросы рассматривались и утверждались на уровне губернатора или министра внутренних дел.

Много внимания уделялось в «Положении» вопросу о соотношении компетенций губернских и уездных земств. Законодательство не ограничивалось констатацией общих принципов, к которым были отнесены территориальная принадлежность, как определяющее условие в решении вопросов, и обязательность решений губернских земств для уездных. В документе приводится подробный перечень дел, относящихся к исключительной компетенции губернских или уездных собраний. «Предусматривался и порядок разрешения возникающих споров. Право уездных учреждений обжаловать постановления губернского собрания в законодательстве не было четко сформулировано. Для его обоснования ссылались на ст. 118 «Положения» о праве земских учреждений обжаловать в Сенат решения администрации.»[21]

«В компетенцию земских учреждений входило решение всех местных хозяйственных дел — в пределах данной губернии или уезда. Ст. 6 гласила, что «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей».[22] В то же время в ст. 7 оговаривалось, что «земские учреждения в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Всякое определение их, в противность сему постановленное, признается недействительным»[23].

«Никакой принудительной власти земства не имели, и для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам администрации и полиции.»[24]

Согласно закону земские функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу были выделены вопросы, тягостные для бюрократии, которые она охотно стремилась переложить на бюджет местного самоуправления. Строго говоря, эта группа вопросов (содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и полиции) не имела непосредственного отношения к местному самоуправлению.

К необязательным относились дела, которыми трудно было руководить из центра: страхование от пожаров, ремонт мостов и дорог, продовольственная и медицинская помощь населению, организация народного образования и т.д. Земские сметы показывают, что главный вид деятельности составляли обязательные повинности, истощавшие земский бюджет.

В основу деятельности земств был положен принцип определенного разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих центральных учреждений и по закону подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне администрация занималась преимущественно контролем за сбором налогов и охраной правопорядка. Все остальные местные функции были в ведении местного самоуправления (народное образование, здравоохранение, страхование от пожаров, кооперация, кредитно-финансовые мероприятия и др.).

«Важным моментом земской деятельности кроме хозяйственной независимости была финансовая самостоятельность земств. По «Положению» основой финансовой деятельности земских учреждений были определенные земские сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями по уездам и губерниям (ст. 108).»[25] Земские сметы включали денежные доходы и расходы. Доходы по способам их получения делились на окладные и неокладные. Первые составляли главную основу земского бюджета. К ним относились доходы от налогообложения с недвижимого имущества в городах и уездах; свидетельств и патентов на заводы, производящие спиртные напитки, и на заведения, их продающие; трактиров вне городских поселений. Неокладные доходы складывались из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; судебных пошлин и сборов; пошлин за пользование земскими учреждениями и услугами; доходов от земских промышленных предприятий; штрафов и пени за просрочку уплаты земских сборов и т.д.

Земство имело право облагать население рядом прямых налогов. Эти налоги или сборы носили местный характер и распределялись среди населения. Раскладка земского сбора производилась по следующей схеме: сумма, предложенная по смете, делилась на цифру, выражающую ценность или доходность всех облагаемых имуществ, и полученный процент обложения умножался на ценность или доходность имущества каждого отдельного владельца. Так определялась денежная величина сбора с земского налогоплательщика.

Таким образом, подводя итоги анализа «Положения» 1864г., следует отметить, что оно не способствовало образованию стройной централизованной системы земских органов. Их функционирование допускалось только на губернском и уездном уровнях. Нижнее звено - волостное земство, наиболее приближенное к крестьянам и являвшееся важным в цепи местного самоуправления, отсутствовало.

3.2. Правительственный контроль за органами земского самоуправления

В своей пояснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо написал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти. И от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственных организме не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью».[26]

Практическая деятельность земства по всем направлениям контролировалась правительственной администрацией. По «Положению» 1864 года министерство внутренних дел осуществляло общий надзор за деятельностью земств. Соответственно, в губернии реализация контрольной функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за работой земств осуществлял Сенат, которому был поручен контроль за законностью действий и постановлений земских органов и которому принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с органами коронной администрации, а также частными лицами и организациями. Земства, в свою очередь, имели право направлять ходатайства по проблемам, не выходящим за пределы земской компетенции, в адрес императора, а также запросы в высшие и центральные органы. Подобные обращения по законодательству направлялись через губернскую администрацию; в случае их отклонения соответствующие ведомства должны были представить свои обоснования на утверждение в Кабинет министров.

Важнейшей правительственной инстанцией, регулирующей отношения между государственными учреждениями и органами местного самоуправления являлся Первый департамент Сената. С 1860 года в него стали поступать дела губернских по крестьянским делам присутствий, земских собраний, материалы о назначении мировых посредников и мирровый судей и др. На протяжении всего времени существования земских учреждений Первый департамент Сената оставался важнейшей инстанцией для разрешения возникающих конфликтов между земскими органами и правительственной администрацией. Необходимо отметить, что помимо рассмотрения апелляций он осуществлял функцию надзора за местным управлением и судом, а также занимался законодательными вопросами. Сенатские указы по земским делам не только истолковывали отдельные нормы законодательства, но и создавали их, что было записано в положении о нем: «Сенат в силу необходимости дает нормам закона тот или иной смысл, то или иное толкование, а при недостатке законов в каком-либо случае решает дело по аналогии закона. Вследствие своего положения как высшее административное и судебное учреждение Сенат нередко создает своими решениями новые нормы права, дает действующим законам ограничительное или распространительное толкование и, таким образом, не будучи признанным законодателем, фактически является им»[27].

В качестве существенного недостатка Сената как высшего органа административного надзора следует отметить медлительность делопроизводства, которую отмечали многие современники: «порядок делопроизводства в Сенате отличается чрезвычайной сложностью: существует масса ненужных и вредных формальностей, которая только создает медленность движения дел, не принося существенной пользы».[28] Поэтому нередки были случаи, когда решение Сената принималось спустя два или три года обращения в него земств или губернаторов.

Однако в целом стабилизирующая роль Правительствующего сената во взаимоотношениях между органами местного самоуправления и губернской администрации несомненна. Исходя из существующего законодательства, сенаторы нередко выносили решения в пользу земских органов, тем самым ставя преграды случаям административного произвола в провинции.

Так же необходимо отметить, что в отличии от некоторых стран Западной Европы в России по Положению 1864г. не было административной юстиции в западноевропейском понимании, поскольку сам сенат не был разделен на судебную и административную часть.

«Так же из центральных государственных учреждений, занимающихся земскими вопросами, надо выделить Министерство внутренних дел. Министр внутренних дел, как лицо ответственное за внутриполитический курс страны, составлял свое мнение о земском самоуправлении прежде всего по отчетам и рапортам губернаторов и жалобам земств и частных лиц, проходившим через его канцелярию.»[29] Из департаментов МВД с земскими делами были непосредственно связаны Хозяйственный и Общих дел, на обязанности которых лежала подготовка соответствующих циркуляров, дополняющих и уточняющих сферу деятельности и полномочий земских органов и губернской администрации.

Административный надзор за земскими учреждениями осуществлялся на нескольких уровнях, основным из которых был губернский. Главой местной администрации в пореформанной России оставался губернатор.

По Положению 1864 г. губернаторы в обязательном порядке посещали земские собрания в первый и последний дни сессий для совершения формальных церемоний их открытия и закрытия. Формальным оказалось и право губернаторов утверждать в должности председателя земской управы.

Так же, наиболее важной в административном надзоре за земствами являлась статья 9 Положения 1864 г.: «Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам»[30]. Эта статья создавала множество трудностей в разрешении вопросов местного хозяйства. Правительственная бюрократия и часть общества часто обвиняли земство во всех неурядицах местного хозяйства: в неурожаях и недоимках, в плохом состоянии земских больниц, школ и дорог, в конфликтах с губернской и уездной администрацией.

Таким образом, объективные трудности на губернском уровне управления создавало то обстоятельство, что Положение 1864 г. законодательно не провело четкого разграничения функций администрации и земства.

Подводя итоги взаимодействия властных структур с органами земского самоуправления важно отметить, что, хотя функции земств были ограничены строго хозяйственными вопросами и делами местного значения, само появление органов местного самоуправления заметно изменило систему местного управления Российской империи, ослабив роль бюрократии. Существование выборного института власти в стране с неограниченной монархией неизбежно приводило к конфликту между земскими органами самоуправления и коронной администрацией.

Заключение

Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья – становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и регионов.

В различное время предметы ведения органов местного самоуправления варьировались от полного подчинения центральному государственному управлению до значительной меры самостоятельности в области решения вопросов местного значения.

Сейчас, когда Россия вновь переживает период становления и развития форм местного самоуправления, интересно обратиться к ее историческому опыту

В заключение можно сделать следующие выводы.

Земская реформа 1864г. вместе с другими реформами 60-70-х годов в России повлияла на изменение властных структур государства и вызвала новые социальные конфликты в сфере управления.

Реформа местного управления была вызвана политической и административно-хозяйственной необходимостью. Правительство введением земств преследовало троякие цели. Во-первых, около 23 млн. бывших крепостных крестьян требовали новых принципов управления на местах. Во-вторых, это была уступка либеральному губернскому дворянскому обществу. И, в-третьих, центральная власть пыталась улучшить постановку крайне запущенного местного самоуправления.