Земская организация местного самоуправления в России

2

Содержание

Введение

1. ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ………………...7

2.Предпосылки земской реформы

3. Организация земского самоуправления

3.1 Земства: порядок избрания и структура

3.2. Правительственный контроль за органами земского самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий данные органы были самостоятельны.

Земская реформа 1864 г. вводила самоуправление новообразованных земских учреждений в губерниях и уездах, которое строилось на основных принципах буржуазного общества: всесословность, выборности всех гласных (членов земского собрания), зависимость избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство и сменяемость гласных, демократизм и открытость. Инициатором реформы выступила самодержавная власть, опираясь на поддержку влиятельной либерально-чиновничьей группировки, интересы которой были завязаны на развитии капиталистического общества. При проведении реформы одной из главных целей правительства было переложить бремя содержания местного управления на население. Принцип самоуправления наиболее подходил для этого: по установившейся практике средства для существования аппарата управления выделяет тот, кто его назначил (или выбрал). Этим объясняется и ограничение компетенции земств хозяйственными делами.

С самого начала земства претендовали на расширение круга своих полномочий и имели тенденцию к вторжению в область политики. Вызванная такими попытками ответная реакция власти выразилась в ряде ограничительных мер (например, установление административной и уголовной ответственности для руководителей земств за выход из рамок своей компетенции), а, в конечном счете, в Контрреформу 1890 г., целью которой было усиление административного контроля над земствами. В таком виде местное земское самоуправление просуществовало до весны 1917 г., когда Временное правительство начало реорганизацию системы власти.

В дореволюционной, советской и отчасти современной историографии положительная оценка существования и деятельности земств была вызвана общим взглядом на историю России второй половины XIX – начала XX вв. как на период прогрессивного капиталистического развития страны.

Отношение крестьянства, составлявшей основную массу населения, к земствам во многом определило их судьбу в дальнейшем, так как именно взаимоотношения с ними составляли одну из важнейших сторон деятельности земских учреждений. В связи с этим необходимо отметить, что проведенная реформа отвергла выработанный веками опыт самоуправления крестьянских общин, охватывавшего огромную часть населения даже в годы расцвета крепостничества; она переносила чуждые элементы западного общества на российскую почву. Крестьянскому менталитету противоречили основные принципы реформы, поэтому в деревне реформу встретили с настороженностью. Может быть, предполагая недовольство крестьянских масс, правительство и не решилось ввести низшую единицу земства – волостное земство.

После Февральской революции Временное правительство провело в мае 1917 г. новую Земскую реформу. Правительство, выражавшее интересы буржуазии, считало земства самой приемлемой формой организации власти. Процедура выборов стала более демократичной, также было введено волостное земство – низшее звено системы управления в стране. Однако последнее упраздняло крестьянское мирское самоуправление, что вызвало естественное противодействие сельского трудового населения. Огромные средства для организации работы учреждений волостных земств опять же ложились на плечи крестьян. Это в условиях затяжного экономического кризиса, вызванного мировой войной.

Неприязненное отношение крестьян к земствам привело к саботированию выборов и препятствию их деятельности, которые приобрели широкий размах задолго до октября 1917 г. Закономерна и быстрая замена земств советами, где нетрудовые слои общества не имели представительства, а это было важным условием поддержки крестьянством Советской власти. Оно приняло активное участие в ликвидации в первой половине 1918 г. буржуазных земств, которые не обладали широкой социальной поддержкой. Победа советского строя была предрешена тем, что на местном уровне земское самоуправление в России не прижилось и не могло прижиться, несмотря на все усилия правительства.

Сейчас наша страна завершает достаточно сложный этап своего развития, одной из центральных задач которого является создание хорошо развитой системы самоуправления, существование которой, вне всякого сомнения, является признаком современного демократического государства.

Важнейшим фактором для нормального функционирования институтов самоуправления являются сбалансированные взаимоотношения с органами государственной власти. Актуальность изучения данной тематики особенно возросла в последние годы в связи с реформированием системы центрального и местного управления в России (создание федеральных округов, изменение порядка выборов губернаторов и т.д.), дальнейшим развитием демократического общества.

На современном этапе развития Российского государства происходит радикальная и достаточно болезненная ломка всех сфер жизни общества, переоценка важнейших исторических событий. На крутых поворотах общественного развития людям свойственно обращаться за советом к прошлому, к своей истории. Актуальность работы заключается в необходимости изучения исторического опыта органов самоуправления.

1. Общие понятия о местном самоуправлении

Как считает Солженицын, «Низовая демократия, демократия малых пространств, веками существовала в России. Это был сквозь все века русский деревенский мир, а в иные поры – городские веча, казачье самоуправление».[1]

В XIX веке в теории муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по разному рассматривается его сущность. На мой взгляд, наиболее верной представляется классификация Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную.

Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти.

Следующей теорией местного самоуправления стала общественная (хозяйственная) теория самоуправления.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления.

Третьей теорией местного самоуправления стала государственная теория самоуправления, которая сменила общественную (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».[2]

Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года, впервые в нашей стране на столь высоком уровне установила основы автономии и принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В ст.12 Конституции установлено (в качестве одной из основ конституционного строя), что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Также в Конституции Российской Федерации местному самоуправлению посвящена отдельная глава, в соответствии с которой, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 1 ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленными федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Как несложно заметить, в определениях имеется много общего, однако есть и различия. Во-первых, хотя в России местное самоуправление существует с незапамятных времен, современные его принципы основаны на положениях Европейской Хартии местного самоуправления. Но между официальным переводом Хартии на русский язык и действительным ее содержанием есть принципиальная разница. Европейская Хартия местного самоуправления говорит о местном самоуправлении как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения – органы местного самоуправления, а официальная русская версия Хартии – о власти органов местного самоуправления.

В русской версии речь идет о власти искусственно сформированных структур. В Хартии же речь идет о властных полномочиях территориальных общностей, существование этих полномочий обусловлено наличием объективных обстоятельств. Именно интересы таких общностей и каждого гражданина, его права и свободы определяют смысл и содержание деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление, в отличие от государства, есть элемент гражданского общества, исходная база его формирования и развития.

Процесс реформирования государственного устройства, начавшийся в России в 90-х годах, позволил за относительно короткий период времени перейти от административно-командного принципа организации власти к демократическому, заложить основы правового государства, что предопределило пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ была создана основа принципиально новой системы публичной власти, опирающейся на местное самоуправление как на фундамент российской государственности.

В настоящее время Россия идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии, поскольку реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа.

Местное самоуправление, являясь первичным звеном реальной демократии, создает необходимые условия для приближения населения к власти, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самостоятельности граждан.

2.Предпосылки земской реформы

«Земства возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса страны».[3] Разложение сословно-крепостнического строя выявило полную непригодность административного и хозяйственного устройства дореформенной России. Беспощадная феодальная эксплуатация и сословное угнетение вызывали массовые и повсеместные выступления крестьян. Гнилость всей общественно-политической системы привела к позорному поражению в Крымской войне.[4]