Неспособность четко сформулировать
стратегические цели и тактические
задачи влечет за собой многочисленные
слабости в российской политике.
Прежде всего, это приверженность
декларативным, символическим шагам,
порождающая обилие документов,
которые призваны подтвердить результативность
межгосударственных встреч, особенно
на высшем уровне. Об этом лучше всего
свидетельствует динамика формирования
и нынешнее состояние договорно-правовой
базы российско-белорусских и российско-украинских
отношений.
Количество межгосударственных
и межведомственных соглашений
между Украиной и Россией исчисляется
трехзначными цифрами, но, как
правило, они не исполняются.
Часть из них носит заведомо
невыполнимый характер, как, например,
Совместное заявление о дальнейшем развитии равноправного партнерства
и сотрудничества в рамках СНГ, подписанное
в феврале 1998-го, то есть почти через полгода
после создания блока ГУАМ, зафиксировавшего
установку Киева на альтернативное лидерство
в Содружестве. Однако нереалистичными
и не до конца проработанными оказались
не только декларации и заявления, но и
ратифицированные межгосударственные
договоры.
Этот вывод справедлив
и в отношении так называемого
большого договора между Россией
и Украиной - Договора о дружбе,
сотрудничестве и партнерстве. Апогеем декларативности
российско-белорусских отношений стал
подписанный в декабре 1999 года Договор
о создании Союзного государства Белоруссии
и России.
Политика России
ельцинского периода носила реактивный
характер.
На протяжении 90-х
годов российская переговорная тактика
зачастую сводилась к уступкам.
Российская политика
была экономически неэффективной,
поскольку в случае и Белоруссии,
и Украины была создана модель
донор - реципиент, а общность
экономических интересов на новой
рыночной основе практически так и не возникла.
Более того, государство не смогло или
же не захотело оказать поддержку российскому
бизнесу ни в его проникновении на рынки
Украины и Белоруссии, ни в том, что касается
возврата долгов.
Наконец, России
не удалось выработать скоординированную линию поведения
по отношению к Украине и Белоруссии. Мешали
этому, по меньшей мере, четыре группы
противоречий между сторонами, временами
довольно глубоких.
Во-первых, российские
политические силы не могли,
прийти к единому видению ситуации. Во-вторых, трудно говорить
о каком-то концептуальном единстве даже
внутри российского руководства. В-третьих,
конкуренция бюрократий обеих стран приводила
к мультипликации органов, имевших отношение
к выработке политики, но так и не выстроенных
в иерархическую структуру. В-четвертых,
особая позиция российского бизнеса, предоставлявшая
огромный простор для дипломатической
игры, увы, не нашла отражения в российской
внешней политике.
Итогом десятилетней
политики России на украинском
и белорусском направлениях стали:
потеря огромных
материальных и финансовых средств;
укрепление среди
части элит в этих странах
взгляда на Россию как недружественную
державу и/или же источник субсидий
и личного обогащения;
громоздкая и несовершенная
правовая база;
отсутствие гарантий
того, что после смены у власти
первых лиц между нашими странами
сохранятся хотя бы добрососедские
отношения.
В большой мере
все это можно поставить в
вину России, которая располагала
неизмеримо большими экономическими,
интеллектуальными и информационными ресурсами,
чем ее соседи, но не смогла правильно
поставить задачи, добиться уважения своих
интересов и позволила риторике «стратегического
партнерства» подменить реальное сотрудничество.
С приходом к
власти Владимира Путина тон разговора Москвы с Киевом и Минском
ощутимо поменялся. Российская политика
становится более активной, более, хотя
пока и не полностью, последовательной
и более прагматичной в решении конкретных
вопросов. Однако все это не принесет перелома,
если новое российское руководство не
сумеет четко сформулировать цели своей
политики в славянском треугольнике, не
определится в отношении «искушения интеграцией».
Для всего семилетнего
периода становления российской
внешней политики характерно
отсутствие консенсуса по вопросу определения её основных приоритетных
направлений. Главная дискуссия развернулась
вокруг выбора между двумя вариантами
геостратегического курса - западноевропейским
и азиатско-тихоокеанским. Представители
федеральной власти учли, что по своему
географическому положению, историческому
опыту Россия является евразийским государством
и её долгосрочным интересам соответствует
политика баланса западного и восточноазиатского
направлений, а не их противопоставление
друг другу. В Центре, традиционно ориентировавшемся
на Запад, наконец-то появилось понимание
того, что Россия должна быть представлена
в Тихоокеанском сообществе, т.к. это сообщество
уже существует и превращается в мировой
центр экономики и политики. Россия же
за прошедшие десятилетия оказалась изолированной
от экономических и политических процессов,
происходящих в регионе.
Отношения со странами
Азии были отодвинуты на второй
план. В этот период Россия, исходя
из «приоритета экономической
дипломатии», ограничилась лишь
вниманием к Японии, рассчитывая разрешить территориальный спор
и заключить мирный договор, чтобы на этой
основе всесторонне улучшить отношения
между двумя странами. Надо отметить, что
отношения с Японией рассматривались
не как с восточноазиатской, а скорее как
с западной державой, обладающей большой
экономической мощью.
Но с конца 1992
года во внешнюю политику России
все, же были внесены некоторые
коррективы. Поездки Б.Ельцина в
КНР и Южную Корею в конце
1992 года явились началом изменения
внешнеполитического курса российского
правительства.
Сложными оказались
отношения России с государствами
Корейского полуострова. С начала
90-х годов Россия дважды пыталась
корректировать свою политику
в Корее. Вначале 90-х, после
установления дипломатических отношений
с Республикой Кореей Москва стала проводить политику расширения
партнерства с Южной Кореей.
Ухудшение отношений
между двумя государствами не
прибавило политического веса
России в регионе. Она потеряла
то влияние, которое имело раньше
на Пхеньян, и на которое
рассчитывала Южная Корея в решении проблемы объединения корейских
государств и устранения ядерной угрозы
со стороны КНДР. Ухудшение отношений
с Северной Кореей свело практически на
нет возможность Москвы играть существенную
роль в переговорах об объединении Кореи
и по проблемам безопасности. В этих условиях
возросло влияние Китая в регионе, т.к.
только он сохранил нормальные отношения
с Северной Кореей и может эффективно
использовать их для преодоления кризиса
на Корейском полуострове. Москва своей
непродуманной политикой лишила себя
возможности изменить баланс сил в свою
пользу. В результате именно Китай и США
стали государствами-гарантами, подписавшими
Соглашение о перемирии между Северной
Кореей и Южной Кореей.
Со временем Москва
осознала свои ошибки, убедившись,
что свертывание отношений с Пхеньяном не пошло
России на пользу. С 1996 г. предпринимаются
действия по возобновлению политических
контактов, оживлению экономических и
культурных связей.
2. Субъекты, которые определяли
и формировали решения в области
внешней политики России в 90-е годы
Президент и президентский
аппарат
После принятия
новой Конституции в декабре
1993 года планирование и осуществление
внешней политики стали прерогативой
президента. Президент РФ в соответствии
с Конституцией РФ и федеральными
законами определяет основные направления внутренней
и внешней политики государства (ст. 80,
п. 4; Ст. 86, пп. «а»). Кроме того, он формирует
и возглавляет Совет Безопасности Российской
Федерации, статус которого определяется
федеральным законом, утверждает военную
доктрину Российской Федерации, формирует
Администрацию Президента Российской
Федерации и назначает и освобождает высшее
командование Вооруженных Сил Российской
Федерации (ст. 83, «ж», «з», «и», «л»). Наиболее
важным правом Президента РФ является
право издавать указы и распоряжения (ст.
90, п. 1).
31 октября 1996 г. Президент
России утвердил аппарат Совета
по внешней политике при Президенте
РФ, укрепляя его функции и
добавляя более серьезное право
- информационное обеспечение президента
и руководителя Администрации Президента в сфере внешней
политики.
Администрация Президента
РФ становилась органом, имеющим
возможность оказывать огромное
влияние на формирование внешней
политики России. Совместно с
МИДом она готовила зарубежные
визиты российского президента и визиты в Россию высших иностранных
государственных деятелей.
Министр иностранных
дел
и МИД.
В начале 1992 г., когда
следом за распадом СССР было
создано новое Российское государство,
место в нем Министерства иностранных
дел обозначалось весьма неопределенно, а действия его были довольно
неуверенными. В Советском Союзе, как известно,
деятельность МИДа впрямую зависела от
внешнеполитической линии, диктуемой
Политбюро и разработанной Международным
отделом ЦК КПСС, ориентированным, главным
образом, КГБ и Министерством обороны.
При этом МИД был суборганом политической
власти, а не государства, который не имел
самостоятельности как субъект, активно
участвующий в процессе формирования
внешней политики.
В течение 1993 - 1994
гг. деятельность МИДа была направлена на вхождение России в мировое
сообщество. Особенно важной оставалась
роль МИДа в формировании благоприятной
для российских реформ внешней атмосферы.
8-10 июля 1994 г. в Неаполе состоялась встреча
на высшем уровне лидеров семи развитых
стран, в которой принял участие президент
России Б. Ельцин. В процессе встречи, которая
проходила по формуле «7-Н», были изложены
общие подходы «восьмерки» к ключевым
проблемам международной жизни. При этом
большая работа для интеграции России
в «семерку» была проведена МИДом.
Министр обороны и
Министерство обороны РФ.
В первую очередь
Минобороны занялось укреплением
отношений со странами СНГ
для объединения в целях безопасности
вооруженных сил. 18-19 июля 1994 г. на
заседании министров обороны
государств-участников многостороннее военное сотрудничество
стран СНГ реализовалось, главным образом,
в рамках уже существовавшего Договора
о коллективной безопасности, который
имел целью объединение вооруженных сил
и был подписан в мае 1992 г. Он вступил в
силу 20 апреля 1994 г. и имел срок действия,
пять лет.
Одновременно Минобороны
расширяло сферу деятельности
российской армии на международной
арене через участие в миротворческих
операциях в зонах конфликтов
- в Боснии, Югославии и СНГ.
В связи с этим первый заместитель
Председателя Совета Министров Российской
Федерации О. Сосковец в ноябре 1993 г. подписал
Постановление «Об образовании Межведомственной
комиссии по координации участия Российской
Федерации в миротворческой деятельности».
Б. Ельцин в связи с принятой Советом Безопасности
ООН резолюцией 937 от 21 июля 1994 г. издал
7 октября 1994 г. «Распоряжение Президента
Российской Федерации о направлении российских
военных наблюдателей в состав миссии
ООН по наблюдению в Грузии».
Законодательная власть.
Законодательная власть является
одним из главных источников, даюших легальность
осуществления внешней деятельности любого
государства, в том числе России. Если
говорить о практическом процессе формирования
внешней политики, то надо признать, что
российский парламент действует в этом
процессе опосредованно. Потому что, по
сути дела, его главной задачей являются
формирование Конституции и законов, которые
дают ориентиры для главного направления
внешней политики, а также оценка работы,
проведенной правительством, являющимся
практическим рабочим органом, в том числе,
его внешнеполитических структур.
Проекты решений по внешнеполитическим
вопросам готовятся для принятия
их законодательной властью в
соответствующих комитетах, как
правило, депутатами, имеющими опыт
работы в области международных
отношений. Затем они обсуждаются на заседаниях
Думы. Отработанные и принятые законы
предлагаются правительству.
В России, как известно, окончательное
слово в утверждении любого
закона имеет президент.
У законодательной власти
России имеются два пути для участия
во внешней политике государства. Первый
направлен на выработку системы собственной
внешнеполитической деятельности, ориентированной
главным образом на развитие и укрепление
международных, т.е. межпарламентских,
связей. Второй - влияние на курс внешней
политики через давление на исполнительную
власть, через формирование общественного
мнения, согласие или отказ в ратификации
международных соглашений, заключенных
правительством, принятие или отклонение
бюджета. В парламенте бюджет проходит
четыре чтения в каждой палате (Государственной
Думе и Совете Федерации). Детальное изучение
проводится в основных комитетах парламента.
После распада СССР руководство
Верховного Совета РФ во главе
с Р. Хасбулатовым уделяло большое
внимание развитию международных
связей российских парламентариев, пытаясь
обеспечить правопреемство с предшествовавшими
высшими законодательными органами СССР
и РСФСР.
Таким образом, парламент
осуществляет свое участие в
международной жизни страны посредством
пристального наблюдения за политикой
правительства, формирования общественного
мнения, ратификации международных договоров,
заключенных правительством. Еще одним
важным средством, используя которое парламент
участвует в процессе формирования внешней
политики, является рассмотрение проекта
бюджета, представленного правительством.
Принятие или отклонение статей бюджета,
направленных на расходы по обороне страны,
на МИД, Администрацию Президента и другие
ведомства, связанные с международными
акциями, оказывает весомое влияние на
направление внешней политики.