Веймарская конституция

Веймарская конституция. Конституция 1919 г., вошедшая в историю под названием Веймарской (по месту ее принятия), стала одной из самых демократических конституций, известных в это время буржуазным странам. Она разрабатывалась в условиях, когда революция в Германии еще не была подавлена, что и нашло отражение в демократическом, сугубо компромиссном содержании ее положений, в призывах к “гражданскому миру”, “сотрудничеству всех классов”, к “свободе” и “справедливости”.

Содержание Конституции  было обусловлено не только столкновениями интересов и соглашениями различных  социально-политических сил в Национальном собрании, но и теми кардинальными  социальными и политическими  изменениями, которые произошли  в Германии в переломный период ее истории — с ноября 1918 г. по июнь 1919 г. Первый важный шаг на пути политического  компромисса был сделан еще 15 декабря 1918 г., когда Гуго Прейс, профессор  публичного права в Берлинской торговой школе, известный еще кайзеровской Германии как “левейший государствовед”  и видный деятель Национально-либеральной  партии, получил назначение на пост Государственного секретаря Министерства внутренних дел вместе с предложением составить проект новой конституции. Проект конституции был составлен  в течение нескольких дней на основе разработанного им ранее по собственной  инициативе проекта и после доработки, в которой участвовал в качестве представителя правительства М. Вебер', был направлен в СНУ  под названием “Проект будущей  конституции (общая часть)”. Состоящий  всего из 68 статей “предварительный проект” конституции содержал три  раздела: “Империя и свободные германские государства”, “Рейхстаг”, “Имперский президент и имперское правительство”. В нем конструировалась модель парламентской  республики с двумя взаимодействующими и сдерживающими друг друга центрами государственной власти: рейхстагом и президентом. Основные права и  свободы не были подробно прописаны  в проекте и были представлены лишь статьями о свободе совести, о равенстве всех немцев перед  законом и о защите национальных меньшинств. Составитель стремился  избежать длительных дебатов по этому  поводу в Национальном собрании, способных  увести в небытие сам проект, как  это имело место во Франкфурте-на-Майне  в 1848 г.

Важнейшим нововведением  проекта стала глубокая реорганизация  федеральной формы государственного устройства, в основу которого была положена идея единого государства, состоящего из 16 равноправных, с равной численностью в 2 млн. жителей, земель (областей).

В январе 1919 г. проект конституции  был передан в СНУ, члены которого, в частности Эберт, потребовали  большего выявления его демократического характера, за счет прежде всего включения  широкого перечня прав и свобод.

Результатом последующей  полугодовой работы над проектом конституции (включая дебаты в Национальном собрании) стал новый его вариант, составленный из двух частей: “Строение  и задачи империи” и “Основные  права и обязанности немцев”. Отход от традиционной структуры  европейских конституций, в которых  на первом месте был перечень прав и свобод, не был случайным. Г. Прейс  и его коллеги по Конституционному комитету считали, что “сначала должно быть государство, которое могло  бы защитить основные права”.

Конституция была принята  Национальным собранием в июле 1919 г. Принципиально новые правовые концепции, по сравнению с Конституцией 1871 г., нашли отражение в ее преамбуле. Это — принцип “народного единства”  и “народного суверенитета” (“суверенитета  единого германского народа”, который, как записано в преамбуле, “дал себе эту Конституцию”), а также принципы “свободы” и “социальной справедливости”. Провозглашением “народного суверенитета” разрушалась династийная традиция государственной власти, так как ее носителями становились выборные на основе всеобщего избирательного права рейхстаг и президент.

Германская империя провозглашалась  республикой с федеративной формой государственного устройства, которая  имела весьма специфический характер. Веймарская конституция отвергала  формулу старой Конституции 1871 г. о  “союзе династий”, способствовавшую раздробленности, засилию юнкерства  на местах, обнаруживая явную склонность к унитаризму. Бывшие “союзные государства” получили название земель, а своеобразная верхняя палата имперского парламента была названа не бундесратом (Союзным  советом), а рейхсратом (Имперским  советом).

Земли имели свои законодательные  органы — ландтаги и свои конституции, которые должны были закрепить, согласно ст. 17 Веймарской конституции, республиканскую  форму правления и всеобщее, равное, прямое избирательное право при  тайном голосовании. Непосредственно  имперской Конституцией определялся  и правовой статус членов ландтагов (ст. 36—39).

Права земель были значительно  ограничены в области законодательства и в финансовой сфере. В ст. 6—12 Конституции предусматривался сложный  порядок распределения законодательных  прав между империей и землями, основанный на главном принципе — имперское  право имеет преимущество перед  правом земель (ст. 15).

Ряд сфер общественной жизни  — внешние отношения, гражданство, таможенное, почтовое и телеграфное  дело, устройство обороны и другие — регулировался исключительно  законодательством империи (ст. 6). Гражданское, уголовное право, судопроизводство, печать, союзы, собрания, торговля, промышленность, горное дело и др. — были отнесены преимущественно к законодательству империи (ст. 7). Земли сохраняли законодательную  власть по этим вопросам до тех пор  и в той мере, в какой империя  не пользовалась своими законодательными правами. В этом случае земельный  закон находился под угрозой  его отмены. Согласно ст. 13, “при возникновении  сомнений и различий во взглядах”  по закону, принятому в отдельной  земле, империя имела право с  помощью Имперской судебной палаты отменить его на основании главного постулата, что “имперское право  имеет перевес над правом земельным”.

Кроме того, империя могла  издавать законы “по необходимости”, например в области охраны общественного  порядка и безопасности, и устанавливать  основные положения законов (положения  о “принципах законов”), разрабатываемых  в землях, касающихся религиозных  обществ, школьного дела,

земельного права и  пр. Эти общие принципы законодательства имели обязательный характер для  земель, если речь шла об отделении  церкви от государства (ст. 138 (1)), об “основах”  служебных отношений чиновников, предписывающих, в частности, устранение всех ограничений, касающихся чиновников-женщин (ст. 123 (3)). Ни законодательные, ни исполнительные органы земель не имели права отходить от этих принципиальных установок центра.

При таком распределении  законодательных полномочий между  империей и землями последним  оставалось право самостоятельно законодательствовать только по малозначительному кругу  местных вопросов: о местных налогах, о санитарной службе, дорогах и  пр.

Империи принадлежало право  не только определять размеры и порядок  поступлений доходов в имперскую  казну, но и вмешиваться в вопросы  налогового обложения отдельных  земель, издавать законы, устанавливающие  принципы “допустимости и способы  взимания в землях налогов” (ст. II). Попытки несколько смягчить финансовый диктат центра были предприняты в 1923 г., когда был принят Закон “О финансовом выравнивании”, который имел, в силу недостаточной его разработанности, весьма малый эффект. Более того, согласно ст. 18 Конституции, территориальные изменения или создание новых земель могли быть осуществлены только путем принятия “имперского закона”, и лишь “по возможности” собразуясь с волей населения самих земель.

Значительно больший объем  полномочий сохранялся у земель в  административной сфере, так как  за органами земель Конституцией закреплялось право приводить в исполнение имперский закон, если “имперский закон  не постановил иначе” (ст. 14). Но при  этом за империей сохранялось право  административного надзора за органами земель. В новой Конституции, как  и в старой 1871 г., было предусмотрено  право имперской “экзекуции” (ст. 48).

Проявившееся в этих положениях особое стремление укрепить центральную  власть стало ответом на партикуляристские  настроения в землях, усилившиеся  во времена революции. По убеждению  членов Национального собрания. Конституция  должна была соответствовать тому идеалу действительно единого, сильного государства, которое способно было вывести страну из глубочайшего внутри- и внешнеполитического  кризиса.

В соответствии с конституционным  принципом народного суверенитета рейхстагу как органу народного  представительства, избираемому всеобщим голосованием, отводилось в Конституции  формально первое место. За ним закреплялась высшая законодательная власть, в  том числе и право изменять Конституцию (для принятия простых  законов требовалось большинство, а для конституционных поправок — квалифицированное большинство  голосов членов рейхстага), а также  вотировать бюджет. Эти права, однако, ограничивались другими конституционными органами: рейхсратом и президентом.

Рейхсрат, подобно бывшему  бундесрату, формировался из представителей правительств отдельных земель. Чтобы  избежать доминирующего положения  Пруссии в рейхсрате, распределение  голосов в нем строилось по иному принципу, чем в Конституции 1871 г. Каждая земля должна была иметь  один голос плюс к этому дополнительную сумму голосов, из расчета 1 голос  на каждые 70 тыс. избирателей, но ни одна из них не могла иметь более 2/5 всех голосов, т.е. обладать абсолютным большинством, которое требовалось  для изменения Конституции. Более  того, согласно ст. 63 Конституции, половина из 26 прусских голосов (всего рейхсрат состоял из 66 представителей земель) передавалась непосредственно прусским провинциям.

Формально рейхсрат не обладал  законодательными полномочиями, но, вотируя  бюджет, рейхстаг не мог без согласия рейхсрата повышать его расходную  часть или включать новые статьи расходов.

Рейхсрату принадлежало право  отлагательного вето в отношении  законов, принятых в рейхстаге (ст. 74), “опрокинуть” которое он мог только с помощью вторичного рассмотрения и нового утверждения законопроекта  квалифицированным большинством голосов. Законодательная инициатива принадлежала членам рейхстага и имперскому правительству, но правительственный законопроект нуждался в одобрении рейхсрата.

Рейхсрат, наряду с рейхстагом, обладал правом решения вопроса  об изменении или внесении поправок в Конституцию. Не принятый во внимание протест рейхсрата против постановления  рейхстага о поправках в Конституцию мог служить поводом для референдума, “если рейхсрат в течение двух недель потребует народного голосования” (ст. 76 п. 2).

Особое место в конституционном  механизме отводилось президенту республики, решающее значение которого определялось его всенародным избранием, длительным сроком нахождения у власти (7 лет), правом переизбрания на новый срок. Ему  как внепартийному “арбитру”  и отводилась главная роль в установлении на основе консенсуса политической стабильности в стране. Независимый от парламентского большинства, президент должен был  противостоять “парламентскому  абсолютизму”, которого так боялись  левые партии. В этой роли президент  наделялся и правом отменить закон, принятый рейхстагом, с помощью референдума (ст. 73).

Наряду с правами главы  государства президент имел широкие  исполнительно-распорядительные полномочия. Он назначал и увольнял рейхсканцлера  империи, и по его предложению, имперских  министров (ст. 53), всех высших должностных  лиц империи (имперских чиновников и офицеров) (ст. 46), являлся верховным  главнокомандующим (ст. 47), представителем империи в международных делах (в качестве такового ему предоставлялось  право заключать от имени империи  союзы и иные договоры с иностранными государствами, аккредитовать и  принимать послов (ст. 45); он имел право  помилования в пределах империи (ст. 49). Особое место в Конституции  занимала вышеуказанная ст. 48 о чрезвычайных полномочиях президента, названная  впоследствии статьей о “президентской диктатуре”. На основании этой статьи президент имел право с помощью  вооруженной силы принудить любую  землю “выполнять обязанности, возложенные  на нее Конституцией или имперским  законом”, а также принимать меры в случае “серьезного нарушения  общественной безопасности и порядка” или угрозы такого нарушения. При  этом он мог полностью или частично приостановить действие статей об основных правах немцев.

Президент и рейхстаг обладали, по Конституции, формально равнозначными  рычагами воздействия друг на друга, призванными обеспечить баланс в  системе государственных органов.

Правительство назначалось  президентом в принципе без учета  парламентского большинства, но нуждалось  в доверии рейхстага (ст. 54). Каждый член правительства должен

был уйти в отставку в случае выражения ему недоверия. Сам  президент перед рейхстагом не отвечал, но на правительство по правилу контрасигнатуры  переходила ответственность за все  приказы и распоряжения президента, в том числе и в отношении  вооруженных сил, так как они  должны были скрепляться подписью рейхсканцлера  или соответствующего министра. По ст. 25 Конституции, у президента было такое эффективное средство воздействия  на рейхстаг, как право его роспуска, но не более “одного раза по одному поводу”.

Президент же, согласно ст. 43, по предложению рейхстага также  мог быть смещен со своего поста  народным голосованием. Рейхстаг до окончательного решения референдума должен был  вынести постановление 2/3 голосов  своих членов об отстранении президента от должности. Отклонение на референдуме  постановления рейхстага считалось  переизбранием президента и влекло за собой роспуск рейхстага.

Статьей 59 Конституции предусматривалось  и некое подобие крайне сложной  процедуры импичмента, требующей  предъявления обвинения президенту, рейхсканцлеру или министру в  “преступном нарушении Конституции  или имперского закона” не менее  чем 100 членами рейхстага. При поддержке этого решения большинством членов рейхстага в 2/3 голосов обвинение должно было рассматриваться Государственным судом Германской империи.

Большое число членов Национального  собрания отводило референдуму, как  непосредственной (следовательно, “истинной”) форме демократии, особую роль преграды диктату партийного большинства  в рейхстаге. Если, например, против принятого рейхстагом закона выступала  по крайней мере 1/3 его членов и  по этой причине его опубликование  было отсрочено президентом, то закон  по требованию 1/12 имеющих право голоса граждан должен был быть также  поставлен на народное голосование. Народное голосование могло проводиться  даже “по поводу бюджета, налоговых  законов и оплаты служащих”, но только по решению президента (ст. 73 п. 4). Более  того, 1/10 имеющих право голоса граждан  предоставлялось право законодательной  инициативы, но с предварительно “разработанным законопроектом”.

Левые партии, настоявшие на столь частом обращении к референдуму, явно переоценили его демократический  эффект, что очень скоро нашло  подтверждение в истории “Третьего  рейха”.