Столыпин и его реформы

Глава 2 Реформы земских и городских общественных управлений

2.1. Земская реформа

Необходимость земской  реформы вытекала из самого факта отмены крепостного права. Раньше крепостные крестьяне находились под юрисдикцией помещиков, какой-либо системы их социальной защиты не существовало. Но поскольку правительство не собиралось брать на себя решение социальных проблем крестьян, пришлось возложить эту функцию на самих крестьян и местное имущее население⁸.

Институты гражданского общества только тогда приобретают  жизнь, когда они могут участвовать  в процессе выработки решений  на всех уровнях государственного управления⁹. Поэтому важный признак наличия гражданского общества - развитые формы местного самоуправления. В период реформ середины девятнадцатого столетия в русле общей модернизации государственной системы в Российской империи были созданы правовые основы для формирования местного самоуправления, принципиально отличавшегося от раннефеодальных земских сословных учреждений. 1 января 1864 года получило санкцию монарха и вступило в юридическую силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». К 1867 году действие данного документа было распространено на большую часть северо-западных и центральных губерний России, а к 1874 г. - на 34 губернии Европейской России. Вводились земства только в центральных губерниях, где преобладало помещичье землевладение. Их не было в Сибири, на Кавказе, Средней Азии, Литве, Белоруссии и т.д. Впервые законодательно в Российской империи закреплялось создание всесословных местных учреждений, в производстве выборов которых участвовали различные слои населения¹⁰.

Земские учреждения состояли из представительных органов - уездных  и губернских земских собраний, и  исполнительных - уездных и губернских земских управ. В основе избирательной  системы лежал имущественный  ценз. В Положении о земских  учреждениях отчетливо проявилось мнение классиков марксизма о праве как воплощенной в законе воле господствующего класса. Будучи правящим классом в Российской империи, дворянство обеспечило себе преимущество и в составе земских учреждений, хотя удельный вес дворянства в социальной структуре общества был очень низким. Финансирование деятельности земских учреждений осуществлялось за счет сборов с населения, причем, как правило, это было дополнительное обложение, в основном, крестьян. К ним относились налоги: на землю, леса, доходные промыслы, фабрики, заводы. К компетенции земств относились, в основном, хозяйственные вопросы: местное хозяйство, благоустройство, дороги, школы, больницы, ветеринарная помощь, статистика. При этом земства имели исполнительную власть лишь на бумаге, местная полицейская власть оставалась в ведении правительственных учреждений. Даже в усеченном виде органы местного самоуправления были несовместимы с принципами самодержавного управления государством, поэтому уже с 1866 года правительство начало наступление на земства, расширяя своими циркулярами сферу государственных экономических интересов.

2.2. Реформа местного самоуправления в России

П.А. Столыпин стремился  к качественному преобразованию системы местного самоуправления во имя ее демократизации и повышения эффективности.

7 февраля 1907 г. П.А.Столыпин внес на рассмотрение Совета министров «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений». Предлагаемая в этом документе программа мер сводилась к: 1) «усилению в местном самоуправлении общественного начала» и привлечению к участию в нем широких слоев населения; 2) расширению компетенции «выборных учреждений»; 3) упорядочению отношений органов местного самоуправления и исполнительных структур центральной и местной власти¹¹.

Проектом предполагалось демократизировать земскую избирательную  систему. Так, согласно «Главным началам», уездные гласные избирались: а) волостными собраниями, в которых принимали участие все их члены, кроме тех, которые уже входили в уездные избирательные собрания; б) уездными избирательными собраниями землевладельцев, в которых принимали участие лица, владеющие не менее одного года землей, обложенной губернскими и уездными сборами в размере не менее 25 руб.; в) уездными избирательными собраниями владельцев неземельных движимых имуществ и торгово-промышленных предприятий, в которых участвовали лица, владеющие не менее одного года названными имуществами и предприятиями, обложенные губернскими и уездными сборами в размере 25 руб., а также уполномоченные, избранные предварительным съездом владельцев городских недвижимых имуществ, обложенных земскими сборами в размере ниже установленного полного ценза, но не менее 1/10 такового. Число гласных между этими тремя разрядами избирателей распределялось пропорционально суммам земских сборов. При этом число гласных от землевладельцев должно было быть не менее 1/4, от волостных собраний не менее 1/3 и от владельцев неземельных имуществ не менее 2 человек. Общее число гласных уездных собраний не должно было превышать 75 человек.

Число гласных губернских земских собраний определялось для  губерний с 10 уездами в 50 человек; для  губерний с большим числом уездов на каждый уезд прибавлялось по 5 человек. Распределение общего числа гласных  губернского земского собрания между отдельными уездами производилось пропорционально причитающимся с них суммам губернских земских сборов.

В целях расширения круга  лиц, участвовавших в городских  выборах, был на 50% понижен избирательный  ценз по владению недвижимостью. Избирательное  право предоставлялось уплачивающим государственный квартирный налог в размере не менее 1% стоимости или 10% доходности по городской оценке недвижимого имущества, владение которым давало право участия в выборе гласных в городскую думу. В городских поселениях черты постоянной оседлости участие в выборе гласных предоставлялось и евреям, число представителей которых не должно было превышать 1/5 от общего состава думы. Также проектом предлагалось расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях: общественного призрения; народного здравия; ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела; путей сообщения и средств связи; издания обязательных постановлений о развитии земледелия, торговли и промышленности. При этом большое внимание уделялось проблеме финансирования земского и городского самоуправления. При введении государственного подоходного налога земствам и городам предполагалось передать налоги с недвижимых имуществ, а городам еще дополнительно и квартирный налог, они также допускались к участию в государственном подоходном налоге.

Как таковой проект дальнейшего  хода не получил, однако его положения  впоследствии легли в основу ряда других законопроектов, касавшихся реформ местных и городских учреждений. Так, в Совете по делам местного хозяйства обсуждался проект реформы земской избирательной системы. В нем правительство отказалось от замены старого земельного избирательного ценза на налоговый, мотивируя это крайним несовершенством земских оценок.

При предварительном рассмотрении проекта в комиссии Совета он был существенно изменен, но общее присутствие вернуло его к виду, близкому к первоначальному. Комиссия предлагала резко увеличить количество избирательных курий, исключив из списка волостные собрания. Совет, однако, на это не пошел. Вместе с тем, было принято решение о проведении выборов в уездное земство от городской курии через городские думы, т.е. о том, чтобы выборы были непрямыми. Представительство городов в земских собраниях было Советом ограничено при поддержке правительства и лично П.А.Столыпина до 1/6 от общей численности собрания. В итоге земская реформа не была реализована в виду отсутствия общественного консенсуса по проблеме управления уездом в целом.

Намечая демократизацию и расширение функций земского и городского самоуправления, действующего на основе Положений 1864 и 1890 гг. в 50 губерниях России, Столыпин планировал постепенно распространить местное самоуправление на остальные регионы империи.

Система местного самоуправления, модернизированная «по-столыпински», была, в том числе, ориентирована на защиту личных и имущественных интересов крестьян-собственников, которым предоставлялась реальная возможность активного участия в выработке и принятии решений по широкому кругу вопросов местного значения. В правительственных проектах о поселковом и о волостном управлениях была сформулирована давняя идея русского общества о мелкой земской единице.

В проекте положения о поселковом управлении власть на ее низшем уровне возлагалась на земельные, волостные  и поселковые общества, а также на сельские союзы. Земельные общества, созданные в результате упразднения особого сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право самообложения. В них входили домохозяева, владеющие участками полевой или усадебной земли из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись: а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества, и б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом. Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями, а земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял: а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения, и б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое управление возлагалось  на волостные общества лишь в тех  волостях, в состав которых входил только один сельский населенный пункт. Обладая правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и отчуждать как движимое, так и недвижимое имущество, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а также обращаться в судебные инстанции через своих поверенных.

Органами управления поселкового  общества являлись: а) поселковый сход (распорядительный орган) и б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности участковым комиссаром: помощники старосты; поселковый писарь и вспомогательные должностные лица – все они составляли исполнительный орган. Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества: а) усадебными местами с жилыми постройками, либо б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года, – через опекунов и попечителей.

Не имели права участия в  сходе: иностранные подданные; монашествующие; чины общей полиции; осужденные и  состоящие под следствием; подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы; объявленные несостоятельными должниками; лишенные духовного сана или звания за пороки; исключенные из среды обществ и дворянских собраний; состоящие под гласным надзором полиции¹².

Поселковые гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем тайного голосования. В компетенцию поселкового схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества: избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудо-сберегательных касс; запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений; рассмотрение строительного плана селения; устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ; выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов; назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности; установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей; распоряжение общественными имуществами и капиталами; заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества; подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.

Достаточно широким был круг обязанностей должностных лиц поселкового  общества, которые все время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока¹³.

На поселкового старосту возлагались следующие обязанности: созыв и роспуск поселкового схода; приведение в исполнение приговора схода; сношения по делам общества с подлежащими учреждениями; заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями; наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей; производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества; привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений; исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния; распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизоотии и т. п.). Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: старосты и его помощники – замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица – выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей. Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящимся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должно был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Поместные землевладельцы, заседавшие в Совете, не будучи в силах сохранить  замкнутую крестьянскую общину, постарались сделать так, чтобы возможно больше ее черт перешло в новую деревню, вернее, чтобы этой новой деревни как раз и не возникло. То обстоятельство, что правительство не проявило решительности, настаивая на более широком распространении поселкового устройства, свидетельствует о том, что оно не видело в себе силы проводить свою точку зрения до конца¹⁴.