Статьи конфедерации

 2.2 Статьи конфедерации.

На начальных этапах революции, когда в США возобладало убеждение в том, что они будут существовать как объединения 13 суверенных политических обществ, демократы уделили первостепенное внимание конституциям штатов. В период войны за независимость в острой борьбе между противниками и сторонниками прав штатов победа оказалась на стороне децентралистов: договорное соглашение между 13 провинциями, известное под названием “Статьи конфедерации” 1781 года закрепляло суверенитет штатов во всех важных сферах экономической, социальной и политической жизни[11].

Отношение идеологов демократических сил к центральной политической власти в США неоднозначно. Пейн, Франклин, Раш, Джефферсон - сторонники сильного централизованного государства. Р.Г.Ли и Дж.Мейсон - антифедералисты.

После войны за независимость Джефферсон оказывается среди сторонников “широкого” толкования “Статей конфедерации”, означающего поиски “подразумеваемых прав” континентального конгресса.

Что касается центральной власти, то была выработана общеамериканская конституция “Статьи конфедерации”, которая вступила в силу в 1781 году, после того, как была ратифицирована всеми штатами. Если говорить об общей оценке “Статей конфедерации”, то они не содержат правовых гарантий, не предоставляют центральной власти, то есть конгрессу сколько-нибудь серьезных полномочий для проведения реформ, не дают рычагов для действенного управления страной.

В условиях военного времени жизненно необходимыми были мобилизация материальных и людских ресурсов для успешной борьбы с вражеской армией. Для центральной власти - конгресса, на долю которого выпало решение этого вопроса, он оказался слишком сложным. Средства и методы, к которым конгресс прибег в своей экономической и финансовой политике, были во многих отношениях показательными для состояния и характера государственной власти США периода войны за независимость. В самом начале войны рыночная конъюнктура в бывших английских колониях сложилась благоприятно, и вплоть до осени 1776 года продолжался экономический подъем в результате увеличения спроса на целый ряд товаров, в которых нуждалась армия. Однако впоследствии положение стало меняться. Зима 1776-78 гг. принесла серьезные трудности, послужив поворотным пунктом в экономическом положении американской республики.

Новое государство испытывало острую нехватку в средствах, которые, в числе прочего, были необходимы были и на содержание самого конгресса и других органов центральной власти, образованных при нем. Самые крупные расходы были вызваны необходимостью покупки оружия, военного снаряжения и продовольствия, а также уплаты жалованья солдатам и офицерам.

Чтобы получить необходимые средства, конгресс прибег к массовому выпуску бумажных денег. Прежняя денежная единица - английские фунты стерлингов - была отвергнута. Решено было выпускать собственные деньги - доллары, стоимость которых приравнивалась к испанскому доллару[12]. Чтобы поднять значение бумажных денег, конгресс принял постановление о том, что они обязательно должны приниматься при любых платежах, включая уплату налогов в штатах. Также были взяты займы за границей - 3 миллиона долларов в твердой валюте, которые пошли на закупку вооружения и амуниции.

Вопрос о финансовой политике конгресса был одной из причин острых политических разногласий между левым и правым крылом освободительного движения.

В результате постоянной борьбы в конгрессе по вопросу о финансово-экономической политике, отражавшей противоречия между различными социальными группами США, создалась тупиковая ситуация.

Сторонники сильной центральной власти были за реформу финансового ведомства США, добившись назначения на пост его руководителя представителя крупного филадельфийского купечества Роберта Морриса, одного из лидеров консервативной группировки в конгрессе.

Сложность положения центральной власти и трудности осуществления курса, задуманного Моррисом, заключалась в том, что общественное мнение и, прежде всего, масса малоимущего населения с подозрением относились к их деятельности. К тому же, действия центральной власти не имели под собой прочной законной опоры. Конституционный порядок, созданный “Статьями конфедерации”, был таков, что консервативное крыло не могло окончательно закрепить свое господство, постоянно подвергаясь давлению со стороны демократических элементов. Такое положение сохранялось на протяжении всей войны.

Д.Фергюсон отмечает, что “Статьи конфедерации” подчеркивали прерогативы местных властей, в частности, их право вводить налоги, которое “было самым главным”. Это важное замечание показывает зависимость конгресса от штатов, которая серьезно затрудняла его действия по мобилизации материальных ресурсов для ведения войны. Центральное правительство имело определенные полномочия, которыми оно пользовалось для регулирования экономической и финансовой жизни страны, но они были явно недостаточны и постоянно приходили в столкновение с политикой штатов[13]. “Статьи конфедерации” во многих отношениях были непоследовательны и носили двусмысленный характер. Первая общеамериканская конституция явилась плодом компромисса, продиктованного условиями военного времени и рассчитанного на поддержание определенного баланса между центральной и местными властями.

Впервые план “Статей конфедерации и постоянного союза” был предложен представителем революционных сил конгресса Б.Франклином еще в июле 1775 года. Однако, под влиянием депутатов консервативного крыла, выступивших тогда против провозглашения независимости, предложение Б.Франкилина было отвергнуто. Вторичная безуспешная попытка поставить на обсуждение конгресса “статьи конфедерации” была сделана полгода спустя, в январе 1776 года. Положение изменилось лишь после провозглашения независимости[14].

Уже в июле 1776 года конвент приступил к обсуждению “Статей конфедерации”, которые частично включали в себя план Франклина и были выработаны специальной комиссией, состоявшей из представителей всех 13 штатов. Соотношение сил в конвенте к этому времени коренным образом изменилось. Депутаты правого крыла, выступавшие прежде против объединения колоний и принятия единой конституции, вынуждены были занять теперь совершенно иную позицию. После того, как независимость стала фактом и власть британской короны, охранявшая при всех ее минусах положение имущих классов, была ликвидирована, представители этих классов проявили озабоченность в том, чтобы создать ей равноценную замену в виде центрального правительства, обладающего достаточной “силой принуждения”. Наоборот, левое радикальное крыло конгресса теперь считало, что после провозглашения независимости необходимость в объединении отпала и централизация будет препятствием на пути демократизации политической власти и ликвидации деспотического правления. Существенным, также, было то, что между штатами имели место противоречия, подчас приводившие к серьезным трениям. Прежде всего, это были противоречия между южными рабовладельческими штатами и Новой Англией. “Все наши несчастья проистекают из одного источника - из отрицательного отношения южных колоний к республиканскому правительству,” - писал Джон Адамс американскому генералу Гейтсу[15].

Отношения между штатами осложнялись также их соперничеством из-за западных земель и конкуренцией между различными группами буржуазии. Наконец, оппозиция централизации проистекала из глубоко укоренившегося сепаратизма, обусловленного нежеланием правящих групп в ряде штатов поступиться даже частицей своей власти в пользу центральной власти. Кроме того, несмотря на достигнутую к этому времени культурную и экономическую общность колоний, жизнь каждой из них была еще в значительной мере обособлена, оставаясь источником центробежных явлений. Иллюстрацией этому может служить характерная запись в дневнике Джона Адамса: “Филадельфия со всей ее торговлей, богатством и правильностью - все-таки не Бостон. Мораль наших жителей много лучше; их манеры более изящны и приятны; они больше похожи на англичан; у нас правильный язык, лучше вкус, более красивые люди; мы превосходим других духовно, наши законы более разумны, наша религия более возвышенна, у нас лучшее образование”. Свою колонию Массачусетс Д.Адамс называл не иначе, как “наша страна”, а ее делегацию в конгрессе “нашим посольством”. И в этом отношении он не представлял исключения. Его кузен Самюэл Адамс, придерживавшийся различных с Д.Адамсом политических взглядов, считал, что каждая колония “должна обладать в пределах границ собственной территории суверенной и никем не контролируемой властью”. Еще более определенно выражался федералист Фишер Эймс: “мы смотрим на другие штаты с безразличием, часто с ненавистью, страхом и апатией”.

12 июля 1776 г. Континентальный конгресс, выступавший тогда в качестве общеамериканского политического органа, создал комитет по подготовке Статей Конфедерации во главе с Д. Дикинсоном. Проект Дикинсона не удовлетворил конгресс в главном – распределении прерогатив между центральным правительством и штатами. Дикинсон оставлял за каждым штатом право «регулировать и управлять внутренними делами во всех случаях, не противоречащих Статьям Конфедерации». Полномочиям Континентального конгресса при этом была дана широкая и неконкретная трактовка. Проект Дикинсона предполагал не только наделение государственного общеамериканского центра широкими и неопределенными полномочиями, но также создание наряду с законодательным собранием исполнительного органа власти. Члены Континентального конгресса решительно отвергли подобный подход. Одобренный ими 14 ноября 1777 г. и переданный для ратификации штатам проект по всем основным вопросам отличался от плана Дикинсона.

Он провозглашал вступление североамериканских штатов в «прочную лигу дружбы» и в первой по важности (второй по счету) статье объявлял, что «каждый штат сохраняет суверенитет, свободу и независимость» в осуществлении прав, «определенно не делегированным Соединенным Штатам, собравшимся в конгрессе». Поскольку о верховенстве Конфедерации в проекте не упоминалось, штаты выступали как самостоятельные государства. Хотя полномочия конгресса выглядели весьма внушительно: он наделялся «исключительным правом» решать вопросы войны и мира, назначать и принимать послов, вступать в международные соглашения и союзы, определять курс и количество денег в обращении и некоторыми другими, они были точно определены, перечислены и регламентированы. Все права конгресса, в том числе и «исключительные», сопровождались оговорками, подчеркивавшими суверенитет штатов[16].

Для ратификации Статей Конфедерации требовалось единодушное согласие всех штатов. Это привело к тому, что они вступили в силу только 1 марта 1781 г. Статьи Конфедерации по праву можно назвать если и не первой конституцией США-то важнейшим актом, определившим в дальнейшем эволюцию американского конституционализма – они закрепили революционные завоевания, достигнутые в ходе Войны за независимость и определили республиканскую форму государственного устройства бывших английских колоний в Северной Америке, провозгласив образование конфедерации штатов.

Однако, наряду с факторами, тормозившими развитие сильной власти, положительную роль сыграли успешное завершение войны против Англии, борьба с контрреволюционными элементами, необходимость поиска союзников на международной арене - все это требовало создания сильного центрального правительства. Под давлением этих обстоятельств конгресс принял в 1777 году “Статьи конфедерации”, которые стали первой конституцией США. Предстояла ратификация этой конституции каждым из штатов. Процедура сильно затянулась, заняв около 3,5 лет. Только 1 марта 1781 года “Статьи конфедерации” обрели силу закона[17].

Статьи Конфедерации были составлены на пяти страницах и состоят из преамбулы, тринадцати статей и списка подписей.

1.                Название Конфедерации — «Соединённые Штаты Америки».

2.                Устанавливается суверенитет штатов и гарантируются их полномочия в той части, в какой они не переданы Конфедерации.

3.                Устанавливаются цели создания Конфедерации, штаты обязываются помогать друг другу.

4.                Устанавливается свобода передвижения граждан штатов по Конфедерации и обязанность штатов экстрадировать преступников.

5.                Принцип «один штат имеет один голос в Конгрессе» и порядок назначения делегатов в Конгресс (делегатов определяют легислатуры штатов, одно лицо не может быть делегатом более трёх из каждый шести лет).

6.                Международные отношения являются исключительной компетенцией Конфедерации, штатам запрещается иметь собственные вооружённые силы (за исключением ополчения) и военный флот без разрешения Конгресса.

7.                Порядок присвоения военных званий во время войны (звания ниже полковника присваивают легислатуры штатов).

8.                Расходы Конфедерации оплачиваются из сборов, установленных легислатурами штатов и распределённых по штатам пропорционально стоимости земли в штатах.

9.                Полномочия Конфедерации: объявление войны, стандартизация мер и весов (включая денежное обращение), рассмотрение споров между штатами.

10.           Комитет штатов — орган, исполняющий обязанности правительства в перерывах между сессиями Конгресса.

11.           Устанавливается порядок принятия нового члена (Канада (современная провинция Квебек) принимается по умолчанию, в остальных случаях требуется одобрение девяти штатов).

12.           Подтверждение обязательств, принятых на себя Соединёнными Штатами до утверждения Статей Конфедерации.

13.           Порядок изменения Статей — изменения должны быть одобрены всеми штатами[18].

Согласно “Статьям конфедерации” конгресс состоял из 1 палаты, депутаты избирались ежегодно. Должности президента, как главы исполнительной власти эта конституция еще не учредила.

Принятие конституции имело положительное значение, но объединение штатов носило пока в значительной степени символический характер, так как центральная власть оставалась крайне слабой. “Статьи конфедерации” сохраняли за многими штатами полный суверенитет по большинству вопросов. Конгресс не имел права вводить пошлины и налоги, его попытки в 1781 и 1782 годах добиться расширения своих прав в этой области не увенчались успехом. Решение ряда вопросов, которые входили в компетенцию конгресса, было обусловлено необходимостью согласия 9 штатов из 13.