Статьи конфедерации

Глава 2. Статьи конфедерации

2.1 Борьба вокруг принятия статей конфедерации.

На формирование государственного строя Америки повлияло Английское политическое наследие.

Английские поселенцы принесли с собой политические идеи, которые развивались в Англии в течении столетий.

К 1600 Английское правительство предоставляло своим гражданам гражданские и политические свободы: расширение дел в суде присяжных. В английской системе управления существовали 2 принципа: 1) ограниченность полномочий правительства и    2) представительная власть. Они и повлияли на дальнейшее развитие Америки, так как была принята часть английской системы.

Английский Билль о правах 1689 года[1] очень важен для американских колонистов, он разграничивал права и обязанности правителя, применялся к американским поселенцам - выходцам из Англии, в той же степени, что и к англичанам.

Одной из предпосылок американской революции: послужило предположение о том, что колонисты лишены основных прав, заложенных в Билле.

Несмотря на фрагментарность и отрывочность своей деятельности колониальные правительства заложили основы национальной государственности.

Среди них наиболее важные:

1) писаная конституция, гарантирующая основные свободы и отграничивающая силу правительства;

2) законодательные органы, которые были представлены выборными представителями;

3) разделение властей.

Ключевой чертой в период колоний было управление в соответствии с письменным планом. Мэйфлауэрское соглашение первопоселенцы подписали в 1620 году, что является первым примером колониального самоуправления. (41 человек, представители всех семей, прибывших в Америку участвовали в разработке Мэйфлауэрского соглашения).

Они понимали, что нужны правила, чтобы управлять своим укладом, чтобы выжить на этой земле.

Представительная власть стала неотъемлемой правовой традицией в Америке задолго до объявления своей независимости в 1776 году.

Губернатор как представитель монарха выполнял приказы короля, он также воплощал в жизнь законы, которые принимались колониальными законодательными органами.

Декларация Независимости говорит: “Все люди сотворены равными, все они одарены своим создателем некоторыми неотъемлемыми правами, к числу которых относятся право на жизнь, свободу, стремление к счастью. Для того, чтобы гарантировать людям эти права, создается правительство... Всякий раз, когда форма правления начинает противоречить этим целям, право народа - изменить ее, либо вовсе уничтожить и учредить новое правительство”[2].

1 июля 1776 года Континентальный конгресс, в соответствии с принятой ранее резолюцией, приступил к обсуждению вопроса о провозглашении независимости.

Можно без преувеличения сказать, что для Америки это была веха, за которой начинался новый этап в развитии страны.

Наряду с деятельностью Континентального конгресса важным этапом на пути становления новой государственной власти было избрание местных ассамблей и конвентов взамен распущенных ранее колониальных администраций.

Деятельность ассамблей протекала в известной мере под контролем Комитетов связи и безопасности. Постепенно ассамблеи приобретают самостоятельность. Одна из главных целей имущих групп заключалась в том, чтобы во имя утверждения собственной власти отделаться от Комитетов связи.

Согласно вновь принятым Конституциям, каждая из колоний разработала свою систему управления, которая мало чем отличалась от прежней по своей структуре. Состав людей изменился. Почти во всех штатах глава исполнительной власти - губернатор, а не королевский ставленник, который подотчетен избравшим его законодательным ассамблеям, либо (Нью-Йорк и Массачусетс) избраны прямым голосованием, в этом случае губернатор менее зависим от ассамблеи. Во всех штатах (кроме Нью-Йорка, Дэлавера и Южной Каролины) губернатор избирается на 1 год. Как отмечает Г.Вуд: “сама по себе “идея” губернаторской власти многим представителям левого крыла вигов показалась “слишком монархической”.[3] Поэтому были приняты меры к ограничению власти губернаторов.

В ряде штатов было введено ограничение на срок пребывания одного и того же лица в должности губернатора.

В колониальные времена королевские губернаторы были, как правило, выходцами из знатных английских семей. После провозглашения независимости, чтобы стать губернатором, аристократического происхождения не требовалось, но иметь крупное состояние было необходимо. В ряде штатов это требование было зафиксировано в Конституциях (Южная Каролина, Мэриленд, Массачусетс), в других - осуществлялось на практике, несмотря на отсутствие конституционных правил. Из 55 человек, занимавших губернаторские посты в 13 штатах на протяжении 1776 - 1788 гг. около 1/2 - выходцы из знатных семьей, владельцы земельных имений и крупных состояний. Наряду с землевладельцами - главным образом богатые купцы и юристы. По словам Д. Т. Мейна, они “приобрели крупную собственность” и выделились “до начала движения за независимость”. Мейн небезосновательно полагает, что большинство из них выдвинулись бы как политические руководители и “без революции”[4].

Непосредственным окружением и опорой губернаторов были специально состоящие при них исполнительные советы, унаследовавшие функции советов при губернаторах колониальных времен. В их составе нередко встречались случайные люди. Хотя в большинстве штатов члены советов избирались законодательными ассамблеями, в них, как правило, были лишь именитые и состоятельные люди. Срок пребывания на посту члена совета от 1 до 4 лет (в разных штатах). В период пребывания у власти члены совета были “наделены важными функциями”. Губернаторы и советы обладали широкими полномочиями, особенно в Массачусетсе, Нью-Йорке и Южной Каролине, где глава исполнительной власти был наделен согласно Конституции правом вето, позволявшим отклонять решение законодательных ассамблей, если при повторном рассмотрении оно не собирало 2/3 голосов. Это правило впоследствии вошло в федеральную конституцию и действует по сей день.

Условия военного времени требовали, чтобы губернатор, как руководитель местной администрации, был наделен реальной властью, которая позволяла бы ему быстро и оперативно принимать нужные решения. В его подчинении - силы милиции штата. Конституциями некоторых штатов предусматривалось, что в перерывах между сессиями ассамблей губернатор имел право вводить эмбарго на торговлю сроком до 1 месяца.

“Они стали в большей степени ответственны перед народом, чем их предшественники в колониальный период. Стали гораздо больше американцами по своему опыту, мировоззрению и карьере,”[5] - Д.Т.Мейн.

То же самое относилось и к верхней палате ассамблей штатов - сенату. В отличие от нижней палаты - палаты представителей - для тех, кто избирался в сенат, требовался более высокий имущественный ценз. В 10 колониях законодательные ассамблеи состояли из 2 палат. В остальных сената вообще не было и ассамблея была однопалатной. Там, где имелся сенат, он состоял из представителей высших слоев общества - наиболее состоятельных и именитых жителей штатов. В Нью-Джерси, Мэриленде и Южной Каролине это положение закреплено Конституцией. Представителям социальных низов и даже средних слоев доступ в верхнюю палату затруднен. Д.Мейн говорит: “если оценивать место верхних палат в политическом спектре американских штатов, они помещались правее центра.”[6]

Особенно значительным переменам подверглись нижние палаты законодательных ассамблей.

Хотя колонисты и защищали привилегии, которыми они пользовались до 1763 года, только в ходе революционно - освободительной борьбы они сумели добиться демократизации политической жизни Америки. В основном, был изменен имущественный ценз и для избирателей и для тех, кто мог быть избран в состав ассамблеи.

Важный признак демократизации законодательных ассамблей - более пропорциональное представительство в них жителей различных районов штатов. В составе нижних палат законодательных ассамблей увеличилось количество делегатов от фермеров и ремесленников - людей среднего достатка. Конституции имели общие черты, но во многом отличались друг от друга, отражая особенности политической обстановки в различных штатах.

В высшей степени показательная для условий становления новой государственной власти картина сложилась в Мэриленде. 21 мая 1776 года местная законодательная ассамблея приняла резолюцию, согласно которой ее делегатам на Континентальном конгрессе рекомендовалось голосовать против провозглашения независимости. Хотя вопреки этой инструкции делегаты Мэриленда поддержали Декларацию независимости, большинство политических лидеров этой колонии были настроены против независимости, опасаясь, что отделение от Англии серьезно осложнит внутреннее положение и приведет к беспорядкам.            

“Их наихудшие опасения, - писал американский историк Р.Хофман, - подтверждались”. Еще с осени 1775 года “беспорядки в колонии неуклонно разрастались”, а после июля 1776 года положение стало ухудшаться “особенно быстро”. Из разных мест поступали сообщения о росте мятежных настроений среди белых и черных, рабов, мастеровых, фермеров[7]. По словам Р.Хофмана, политические лидеры Мэриленда “непосредственно ощутили дыхание ужаса и неопределенности”. Угроза народного восстания постоянно маячила перед их взором, а страх перед выступлением низов определял тактику господствующего класса.[8]

Двенадцатого июля 1776 г. Континентальный конгресс, выступавший тогда в качестве общеамериканского политического органа, создал комитет по подготовке Статей Конфедерации во главе с Д. Дикинсоном. Проект Дикинсона не удовлетворил конгресс в главном - распределении прерогатив между центральным правительством и штатами. Дикинсон оставлял за каждым штатом право «регулировать и управлять внутренними делами во всех случаях, не противоречащих Статьям Конфедерации». Полномочиям Континентального конгресса при этом была дана широкая и неконкретная трактовка. Фактически он со всей определенностью лишался только одного права — введения налогов. Что касается всех других прерогатив государственной власти, то расплывчатые формулировки Дикинсона позволяли закреплять их за центральным правительством. Эта возможность усиливалась и благодаря тому, что права штатов, в отличие от прав конгресса, сопровождались всяческими оговорками.
Проект Дикинсона предполагал не только наделение государственного общеамериканского центра широкими и неопределенными полномочиями, но также создание наряду с законодательным собранием исполнительного органа власти. Члены Континентального конгресса решительно отвергли подобный подход. Одобренный ими 14 ноября 1777 г. и переданный для ратификации штатам проект по всем основным вопросам отличался от плана Дикинсона.
Он провозглашал вступление североамериканских штатов в «прочную лигу дружбы» и в первой по важности (второй по счету) статье объявлял, что «каждый штат сохраняет суверенитет, свободу и независимость» в осуществлении прав, «определенно не делегированным Соединенным Штатам, собравшимся в конгрессе». Поскольку о верховенстве Конфедерации в проекте не упоминалось, штаты выступали как самостоятельные государства. Хотя полномочия конгресса выглядели весьма внушительно: он наделялся «исключительным правом» решать вопросы войны и мира, назначать и принимать послов, вступать в международные соглашения и союзы, определять курс и количество денег в обращении и некоторыми другими, они были точно определены, перечислены и регламентированы. Все права конгресса, в том числе и «исключительные», сопровождались оговорками, подчеркивавшими суверенитет штатов. Так, для реализации «исключительных прав» конгресса требовалось согласие не менее двух третей штатов.
Среди прав, делегированных конгрессу, явно недоставало самых важных, без которых он не мог претендовать на роль сколько-нибудь эффективного органа. Конгресс был лишен права вводить налоги и ввозные пошлины, что превращало его во «власть без кошелька», вечного просителя и должника легислатур штатов. Он был лишен и права регулировать внутреннюю торговлю, что быстро привело к бесчисленным «экономическим войнам» между штатами. Конгресс был наделен правом арбитража всевозможных споров между штатами, но не располагал средствами принуждения к исполнению своих решений. Во всех случаях он должен был рассчитывать на добрую волю правительств штатов[9].

Из трех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной - Статьи Конфедерации зафиксировали (в том виде, как она уже оформилась стихийно) создание лишь одной, законодательной, в лице конгресса. Что касается исполнительного органа, то он выступал в качестве придатка законодательного: конгресс мог создавать из своих делегатов всевозможные комитеты, наблюдавшие за проведением принимаемых решений в жизнь. Исполнительная власть оказалась крайне распыленной: конгресс отказался назначить как главу исполнительной власти, так и какое-либо подобие исполнительного совета. Только в 1781 г. под давлением объективных обстоятельств Континентальный конгресс отважился создать в обход Статей Конфедерации иностранный, военный, военно-морской и финансовый департаменты и поставить во главе каждого из них постоянного секретаря.
Сам конгресс состоял из одной палаты, где депутаты ежегодно сменялись легислатурами штатов и могли быть в любой момент отозваны. Каждый штат, независимо от числа делегируемых депутатов, имел на заседаниях конгресса один голос. Как показала политическая практика революционного периода, члены конгресса воспринимали себя зачастую как посланников суверенных республик, обязанных неукоснительно проводить в жизнь волю своих легислатур. Временами правительства штатов как будто вообще забывали о существовании конгресса. На одну из его сессий явились делегации лишь от трех штатов. В 1784 г. в конгрессе едва наскребли кворум для утверждения договора с Англией, признававшего независимость США.

Для ратификации Статей Конфедерации требовалось единодушное согласие всех штатов. Это привело к тому, что они вступили в силу только 1 марта 1781 г. Окончательный вариант Статей Конфедерации отличался от проекта в одном пункте: право собственности на западные земли закреплялось не за штатами, а за Континентальным конгрессом (только при этом условии согласился одобрить Статьи Мэриленд, у которого не было собственного фонда свободных земель).
Статьи Конфедерации внешне соответствовали демократическим принципам. Так, они провозглашали создание однопалатного Континентального конгресса, максимально ослабляя исполнительную власть. Для ряда американских историков это послужило основанием утверждать, что принятие Статей Конфедерации означало торжество демократического крыла революции и поражение умеренных. Подобное мнение не представляется вполне убедительным. Дело в том, что в Континентальном конгрессе, выработавшем Статьи Конфедерации, демократы никогда не были в большинстве. Этот документ отразил в первую очередь острые разногласия между штатами, их нежелание поступиться своими экономическими и политическими интересами ради достижения национального единства[10]. Сторонники Статей Конфедерации скорее воспользовались демократической аргументацией и принципами для того, чтобы закрепить суверенитет штатов. Что же касается непосредственно демократов, то отнюдь не все из них были децентралистами, а некоторые, среди них Пейн и Франклин, первыми выступили за провозглашение верховенства Континентального конгресса в отношении правительств штатов.