Реформы органов центрального управления при Петре I

Об эффективности  работы «полицейских» государственных  органов в период правления Петра I можно судить, например, по следующим  историческим фактам: в конце 1722 г. был уличен во взятках и позднее казнен сам обер-фискал Нестеров; казнен сибирский губернатор князь Гагарин, укравший купленные в Китае для жены Петра I бриллианты, пока их везли через Сибирь; на царского фаворита князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть украденное в размере, соизмеримом с годовым бюджетом Российской империи).

Таким  образом,  царь-реформатор  вынужден   был   постоянно   расширять  созданную   им   специальную    систему    организованного    недоверия    и доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.

  Однако  создание Сената не могло завершить  реформы  центрального управления,  так  как отсутствовало промежуточное звено между  Сенатом  и  губерниями,  продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система  (1717-1719 гг.)   предусматривала   систематическое   разделение    администрации    на определенное количество ведомств, что само по себе создавало  более  высокий уровень централизации.

2 Коллегиальная реформа

Передача в 1708-1712 гг. функций местного управления губернаторам, наделенным широкими полномочиями, позволила  изъять часть функций у приказов и даже упразднить некоторые из них. Однако условия и общий план реформирования приказов как звеньев центрального управления появились лишь в середине второго десятилетия XVIII в. За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе. Главной ее особенностью была коллегиальность. Предполагалось, что коллегиальное решение дел позволит соединить познания для поиска наилучших решений, а принятие решений ускориться, они будут авторитетнее и независимее¹¹.

В 1718 году указано  было "сочинить устав" коллегии на основании шведского, причем "выписывать из уложения шведского и спускать с русскими обычаями"¹². Но так как русские не умели обращаться с новым учреждением, то царь выписывал и самих членов коллегии из-за границы, из Австрии (по преимуществу славян), из Дании и т. п. В 1717 году взяли шведских пленников для службы в коллегиях, что повторялось и в другие годы, а вместе с тем русские подьячие посылались за границу, для обучения этому делу¹³.

“Механическое перенесение на русскую почву  иноземных учреждений, — пишет  В. Мавродин, — без учета русской  действительности, приводило к тому, что неудовлетворенный деятельностью этих учреждений Петр их совершенствовал, вводил новые, нагромождал одну канцелярию на другую, удорожая и без того дорого стоивший государственный аппарат, создавал сложную бюрократическую машину»¹⁴.

1717-1719 годы были  подготовительным периодом становления новых учреждений - коллегий. До 1719 г. президенты коллегий должны были сочинять регламенты и не вступать в дела. Образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, т.к. большинство коллегий создавалось на базе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий не сложилась сразу. По указу 14 декабря 1717 г. было создано 9 коллегий: Военная, Берг, Ревизион, Иностранных дел, Адмиралтейская, Юстиц, Камер, Штатс-контор, Мануфактур. Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 12 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу.

15 декабря 1717 года Петр издает именной указ  о назначении в коллегиях президентов  и вице-президентов:¹⁵

Рассмотрим функциональность и состав коллегий.

Коллегия  иностранных дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее компетенция была определена указом от 12 декабря 1718 г., в которую входило ведать "всякими иностранными и посольскими делами", координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней "никаких судных дел не судят".

На Военную коллегию возлагалось управление "всеми воинскими делами": комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская  коллегия ведала "флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями" и руководствовалась в своей деятельности "Регламентом о управлении адмиралтейства и верфи" (1722) и "Регламентом морским". В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

Камер-коллегия должна была осуществлять высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела свои органы: в провинциях - конторы камерирских дел, в дистриктах - учреждения земских комиссаров.

Штатс-контор-коллегия по регламенту 1719 г. осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

Ревизион-коллегия должна была осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами "ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел". Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам и в случае несходства судили и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы Сенату.

В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов: Московский обер-берг-амт, Казанский берг-амт, Керченский берг-амт. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией "по сходству их дел и обязанностей" и как одно учреждение просуществовало до 1722 г.

Мануфактур  коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.

Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

С организацией Главного магистрата (1720 г.) вопросы внутренней и внешней торговли отошли в его ведение. Функции Главного магистрата как центрального учреждения заключались в организации развития торговли и промышленности в городах и управление посадским населением.

Юстиц коллегия (1717-1718гг.) руководила деятельностью губернских надворных судов; осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам; возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов; действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

Вотчинная коллегия, образованная в 1721 г., разрешала земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчиным делам.

Тайная  канцелярия (1718 г.) ведала сыском и преследованиями по политическим преступлениям.

Существовали  и другие центральные учреждения (старые сохранившиеся приказы, Медицинская канцелярия).

Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией.

Церковь отныне полностью подчинялась светской власти. Нарушалась даже тайна исповеди. По указу Синода от 26 марта 1722 г. всем священникам предписывалось доносить властям о намерении исповедавшегося совершить измену или бунт. В 1722 г. церковная реформа была завершена установлением должности обер-прокурора Синода. Таким образом Церковь лишилась самостоятельной политической роли и превратилась в составную часть бюрократического аппарата.

В отличие  от приказов, действовавших на основании  обычая  и  прецедента, коллегии  должны  были  руководствоваться  четкими   правовыми   нормами   и должностными инструкциями.  Наиболее  общим  законодательным  актом в этой области  был  Генеральный  регламент от 28 февраля 1720 года,  представлявший  собой   устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и  контор  и  определявший состав их членов, компетенцию, функции,  порядок  деятельности.

Присутствие коллегий составляли: президент, вице-президент, 4-5 советников, 4 асессора. Вице-президент, советники и асессоры назначались по выборам от Сената и утверждались Государем; прочие чиновники, составлявшие канцелярию Коллегий, выбирались президентом и другими членами Коллегий с утверждением Сената, после чего Государь снабжал их патентами за своею подписью.

Штат канцелярий Коллегий состоял из секретаря, нотариуса, переводчика, актуариуса, регистратора, канцеляристов и копииста; должность всех этих лиц была подробно определена Генеральным Регламентом¹⁶. Коллегии же Иностранная, Морская и Сухопутная имели кроме того по одному обер-секретарю.

Члены Коллегий собирались в присутствие в определенные дни недели, именно: в понедельник, вторник, среду и пятницу; четверг же назначался для заседания президентам в Сенате. Если президент или кто либо из членов находились в отсутствии по каким либо уважительным причинам, то течение дел не останавливалось, и только в делах важных требовались и мнения членов, отсутствовавших. В отсутствие президента место его занимал вице-президент, a за ним - старший в Коллегии советник. Присутствие никогда не могло быть на дому у президента, или в другом каком-либо месте; но в особенно для того назначенной комнате. Заседание открывалось коль скоро в означенное время собрались хотя и не все, но большая часть членов¹⁷. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылали копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.

В коллегиях  был установлен следующий порядок  рассмотрения дел: вся корреспонденция  в нераспечатанном виде через дежурного чиновника поступала в присутствие. Указы государя распечатывал лично председатель, прочие бумаги – старший член коллегии. После регистрации документа секретарь докладывал о его содержании присутствию, причем сначала рассматривались дела государственные, затем частные. Члены присутствия заявили свои мнения по очереди, начиная с младших. Дела решались «по множайшему числу голосов». Если количество поданных «за» и «против» голосов было равное, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Протокол и решение подписывались всеми присутствующими.

Создание системы  коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности - всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы. Однако, грандиозный замысел Петра I разграничить ведомственные функции и дать каждому чиновнику чёткий план действий, был претворён в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда-то приказы). Так, например, Берг, Мануфактур и Коммерц-коллегии могли выполнять одну и ту же функцию.