Реформы органов центрального управления при Петре I

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Реформы органов  центрального управления при Петре I

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………..3

1.Учреждение  Правительственного Сената……………………………5

2. Коллегиальная  реформа……………………………………………12

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….20

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………………….22

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

 Петровская эпоха - поистине один из важнейших периодов отечественной  истории, дающих возможность найти  ключ ко многим вопросам прошлого России. В полной мере это относится и к самому Петру I. Это одна из тех узловых исторических фигур, на которой сходится прошлое и будущее - Петр, несомненно, был продуктом своей эпохи, вобравшим ее основные черты, и одновременно творцом эпохи новой, во многом определившим вехи дальнейшего пути страны¹.

XVIII век в истории России по праву считается временем переворота, перелома. Те подводные течения, которые в XVII веке лишь подмывали устои Московского царства, теперь их опрокинули. И, тем не менее, этот переворот нельзя трактовать как революцию: и общественный строй, и форма правления остались прежними. Другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и системы государственного управления. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления.

Несоответствие  приказного порядка управления государством новым задачам развития страны в  начале петровского царствования обнаружилось с полной очевидностью. Нечеткое распределение  функций между приказами, медлительность в решении дел, непонимание руководителями приказов новых задач, наконец, казнокрадство – все это подталкивало Петра I к поискам новых форм организации государственного аппарата².

Административным  преобразованиям  способствовал  и  перенос  столицы  в Петербург.  Царь  хотел  иметь  под  рукой  необходимые  рычаги  управления, которые   он   зачастую   создавал   заново,   руководствуясь   сиюминутными потребностями. Как и во всех  других  своих  начинаниях,  Петр  при  реформе государственной  власти  не считался  с российскими традициями  и широко переносил на  русскую  почву  известные  ему  по  западноевропейским  вояжам структуры и  методы  управления.  Не  имея  четкого  плана  административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый  образ  государственного аппарата. Это строго централизованный и  бюрократический  аппарат,  четко  и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции  проявляющий разумную инициативу.

Рассмотрим  реформы высших органов  власти  и  управления,  прошедшие  в первой четверти XVIII в., которые принято подразделять на три этапа:

    1699-1710 гг. - частичные преобразования;

    1710-1719 гг.  -  ликвидация  прежних  центральных  органов  власти   и управления, создание Сената.

    1719-1725  гг.  -  образование новых органов отраслевого управления.

В курсовой работе будет рассмотрена история создания новых бюрократических органов – Сената и коллегий, их структура и функции; также будет дана оценка целесообразности и эффективности проведенных Петром I реформ в области центрального управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Учреждение Правительственного Сената

 

В конце XVII в. высшим органом государственного управления оставалась Боярская Дума. И хотя Боярская дума работала довольно напряженно, институт этот оказался безнадежно устаревшим и не вписывался в начатые Петром преобразования. По этой причине в 1699 г. при Боярской думе была создана Ближняя канцелярия, в руках которой и сосредоточилась реальная власть. С 1708 г. ее заседания, ставшие постоянными, начали именовать Консилией министров.

Также в 1704 г. был создан Кабинет Петра I – учреждение, имеющее характер личной канцелярии главы государства по многим вопросам законодательства и управления³.

Следующим этапом в реформе центральных  органов власти стало создание Правительственного Сената, который был учрежден 22 февраля 1711 г. указом «Об учреждении Правительствующего Сената и бытии при оном розрядному столу вместо Розряднаго приказа, и по два комиссара из губерний».

Петр определял  сенат, как своего заместителя на случай отлучек, и приказывал всем "духовным и мирским, военного и земского управления вышним и нижним чинам" быть послушными сенату, "как нам самому", за неисполнение чего грозил "жестоким наказанием или смертью". Компетенция сената была универсальна. Все управления ему были подчинены. Губернаторы должны были во всем адресоваться к нему. По общей идее "коллегиальности" члены сената (их в 1711 году было назначено 9 человек) имели равные голоса⁴.

Все его члены  были назначены царем из числа  его непосредственного окружения. В состав Сената входили крупнейшие деятели того времени. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства.

Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом. Указом от 27 апреля 1722г. "О должности Сената" Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально  Сенат состоял из сенаторов и  канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил «Сенатский приговор», в которую входило: рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения.

Сенатская контора  в Москве учреждена 12 января 1722г. "для  управления и исполнения указов". В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии.

Сенат имел вспомогательные  органы, в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. В 1720 г. при Сенате была учреждена  должность ради "приема челобитен", получившая название рекетмейстера, в обязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела, если были жалобы на "неправосудие" коллегий, то рассмотрев дело, он докладывал его Сенату. В 1722 г. последовало назначение на должность герольдмейстера, в обязанности которого входило составление списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.

16 марта 1711 г., в связи с перераспределением компетенции органов государственного управления (после губернской реформы), Сенат ввел должность губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями. Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

С 1718 по 1722 г. Сенат стал собранием президентов  коллегий. В  1722  г. он был реформирован тремя указами  императора.  Изменен  состав,  включающий как президентов коллегий, так  и  сенаторов,  коллегиям  чуждых.  Указом  "О должности Сената" Сенат получил право издавать собственные указы.

В последние  годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен Сенат, потеряли свой смысл. Уменьшение власти Сената сказывается главным образом в области законодательства. В первое десятилетие своего существования Сенат, в области гражданского права сдерживаемый авторитетом Соборного Уложения 1649 г., в области административного права пользовался весьма широко законодательною властью. 19 ноября 1721 г. Петр предписывает Сенату не чинить без подписания руки его никакого определения генерального.

В апреле 1714 г. состоялось запрещение приносить государю жалобы на несправедливые решения Сената, чем вносилось совершенно новое для России начало: до того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат установлена была смертная казнь.

Своеобразие эпохи  петровских  реформ  состояло  в  усилении  органов  и средств  государственного  контроля.  Учреждение института фискалов и прокуратуры в системе органов государственной власти в I четверти ХVШ в. было одним из явлений, связанных с развитием абсолютизма.

Для осуществления  надзора Сената за правительственным  аппаратом и должностными лицами в 1711 г. был создан институт фискалов⁵. В Сенате учреждалась должность обер-фискала, который осуществлял надзор через систему фискалов на местах⁶. Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним.

В задачу фискалов входило тайно подслушивать, проведывать  и доносить в Сенат обо всех преступлениях, наносящих вред государству: о нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т. п., защищая прежде всего интересы фиска. Связь с обер-фискалом осуществлялась через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов.

Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714г. предписывалось в каждой губернии "быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества". Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год "учинял" контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал. С учреждением в 1718—1720 гг. коллегий в них также были установлены должности фискалов⁷.

Такая система  надзора за органами управления была явно недостаточной и наталкивалась на серьезное сопротивление со стороны должностных лиц. Особую ненависть вызывал метод, которым пользовались фискалы — тайные доносы⁸.

Первым законодательным  актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: "быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...". А указом от 18 января 1722 г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. В отличие от института фискалов, прокурорский надзор осуществлялся гласно и был направлен на соблюдение принципа законности всеми центральными и местными органами власти⁹. Задача генерал-прокурора состояла не столько в регистрации нарушений закона, сколько в их предупреждении. Органы фискалитета и прокуратуры дополняли друг друга, их совместная деятельность давала положительные результаты, способствуя утверждению законности в управлении¹⁰.

Если фискалы  находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры  подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора" устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.