а) внешние  сношения;

     б) устройство личной безопасности;

      в) публичная экономия;

      г) устройство внутренней безопасности

      д) устройство и надзор суда

  Так, публичная экономия, по его мнению, предполагает два вида министерства: народной промышленности, доходов и расходов.

     3. Недостаток  точных правил или учреждений, на основе которых должно действовать  министерство.

     При создании министерств были определены их штаты, оклады чиновников, переименованы канцелярии в департаменты, и на этом все работа по реорганизации закончилась. Поручалось каждому министру разработать уставы и положения, которыми бы был очерчен круг обязанностей, права, взаимоотношения с другими ведомствами, порядок работы с последующим рассмотрение и утверждением Государственным советом. Однако работа это не была проведена , «отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел внимание не может обозреть их в целости и непрестанно рассеивается в мелком надзоре исполнения… Невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец».

     Видя  эту неприглядную картину, Сперанский предлагал:

     1.Определить  инструкциями границы деятельности  министерств, их четкую ответственность  за определенную сферу деятельности; 

     2.Упразднить  министерство коммерции, присоединив  его к министерству финансов;

     3.Создать  министерство путей сообщения,  так как «в России все еще  надобно заводить и вновь строить»;

     4.Учредить  «особое государственное казначейство»  и особый же государственный контроль. Предложение это объяснялось тем, что министерство финансов занималось источниками доходов, движением входящих в казначейство капиталов, их выделением, отчетом «контролем» в расходовании средств. Министр финансов,  таким образом, сам себя и контролировал.

     5.Создать  специальное министерство полиции,  которое должно включать в свою структуру:

     а). Полицию учредительную, занимающуюся паспортным режимом, надзором за зрелищными  мероприятиями, публичными собраниями и прочее, а также выполняющую роль политической полиции;

     б). Полицию исполнительную, которую  вменить в обязанность пресекать все нарушения безопасности, устройство внутренней стражи, содержать разные смирительные учреждения (тюрьмы, ссыльные заведения, темницы и др.)

     6. Установить  пределы деятельности министерств,  подготовить внутреннюю их структуру, исходя из их целей и задач, а также распорядок работы всех их структурных звеньев.

     «Министерство,- писал Сперанский ,- на сих основаниях составленное, т.е. окруженное законною ответственностью, соразмерное в делах своих… и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно не могло достигнуть».

  Манифестом от 25 июля 1810г. (№ 24.307) сначала было обнародовано«новое разделение государственных дел в порядке исполнительном» с подробным определением пределов их деятельности их ответственности. Манифест повторил все основные мысли и предложения Сперанского. Правда, им удалось еще одно ведомство: главное управление духовных дел и иноверных исповеданий.

      Следующим манифестом «Общим учреждением министерств» от 25 июня 1811г. (№ 24.686) было объявлено  об образовании министерств, определены их штаты, порядок назначения, увольнения, производства в чины, порядок производства дел. Определены степень и пределы власти министров, их отношения с законодательной властью и, наконец, ответственность как министров, так и разных чинов, принадлежавших к составу министерских канцелярий и департаментов. Согласно «Общему наказу», министерство возглавлял министр, назначаемый императором и фактически ответственный перед ним. В «Общем наказе» категорически оговаривалось, что министрам принадлежит только власть исполнительная и в их компетенцию не входит «никакое новое учреждение или отмена прежнего».  Манифест 1811г., по сути, дал министерствам власть в своей отрасли безграничную. Проведенная в жизнь реформа, точнее ее часть, была бы значительно эффективнее при условии подлинной ответственности министров перед собранием представителей – Государственной Думой, как и предполагал Сперанский.

     Автор реформы определил также круг дел, который рассматривался директорами  министерских департаментов. Он понимал, что при безответственности министров перед представительным органом крайне необходима коллегиальная форма правления в министерстве. В этих целях Сперанский настойчиво проводил в жизнь создание советов министра и общие присутствия департаментов. Министр теперь имел возможность принуждать все подчиненные ему органы и лица к исполнению законов, всякое дело министр мог по своему усмотрению истребовать к своему рассмотрению. Для того времени министерства оказались гибкими органами исполнительной власти. Но пока общая реформа не была осуществлена, эти первые преобразования не могли дать желаемого эффекта. Впоследствии из ссылки Сперанский писал: «Блистательнее может быть, было бы все установления сего плана, приуготовив вдруг, открыть единовременно: тогда они явились бы все в своей стройности и не произошло бы никакого в делах смешения… Многие, не знаю плана реформы, судили о намерениях наших по отрывкам, порицали то, чего еще не знали, и, не видя точной цели и конца перемен, устрашались вредных установлений».

     20 марта  1812г. было обнародовано «Учреждение  Комитета министров». Этим документом он определялся как высший административный орган. Комитет состоял из 15 членов: 8 министров, 4 председателя департаментов Государственного Совета, главнокомандующий Петербурга, начальник главного штаба и начальник морского штаба. На Комитет возлагалось рассмотрение дел, по которым «необходимо общее соображение  и содействие» (весьма расплывчатая формула).

      Создание  подобного органа было не чем иным, как полным игнорирование принципа разделения властей, подчинение законодательной власти высшей администрации. Довольно часто Комитет по инициативе того или иного министра стал рассматривать законопроекты, которые потом утверждал Александр I. Вместо органа, объединяющего и направляющего деятельность министерств, Комитет министров в своей деятельности или подменял министерства, или занимался делами, не свойственными исполнительной власти. Он мог отменить решение сената и одновременно с этим рассмотреть по первой инстанции малозначительное уголовное дело. Деятельность этого мало кому понятного органа унижала авторитет Государственного Совета и Сената, отнимала у министров время для занятия важными делами.

     Сперанский  приходит к заключению, что «истинная  сила правительства состоит:

     а) в законе,

     б) в образе управления,

     в) в воспитании,

     г) в военной силе,

     д) в финансах».

     Сперанский  еще сохранял в то время расположение императора, что позволило ему  продвигать свой план преобразований вперед, но над его головой уже собирались грозные тучи.

     Дворянское  спокойствие было нарушено Сперанским еще двумя указами: относительно «придворных званий» и относительно экзаменов на гражданские чины. Согласно указу, звания при дворе не давали право на чин, тем самым и отбиралось право занимать высшие государственные должности без делового подтверждения. Прежде чины давались за выслугу лет, теперь для получения чина коллежского асессора требовался университетский диплом. А это значит, что высшие чины можно было получать при наличии образования. Такой подход приоткрывал возможность для продвижения по государственной службе разночинной интеллигенции. Оба указа вызвали открытое возмущение и ненависть против Сперанского. Восстала вся аристократия, так как он поднял руку на то, что считалось веками их неприкосновенным правом. Люди, поседелые на службе, вдруг лишались всякой надежды на повышение. Стон и плач распространился по целой империи, и провинции, до тех пор равнодушные к петербургским сплетням, присоединились к столицам в общем хоре проклятий. Кажущаяся непоследовательность указа давала обильную пищу критике. Всех поражала явная несообразность- требовать от чиновников не специального образования, необходимого для службы, а общего, которое по-видимому вовсе для неё не нужно. Через несколько лет к этим причинам осуждения можно было прибавить новые: испытание седых экзаменующихся не могло быть серьезным; экзамен поэтому тотчас превратился в пустую формальность, или, что еще хуже, в торговлю университетскими свидетельствами. В сущности, не было никакой необходимости подвергать такому истязанию людей, состарившихся на службе, и достаточно было устранить необразованных чиновников на будущее время, назначив, например, срок, после которого не допускается производство без аттестата. Но это единственный серьезный упрек, который можно сделать указу 1809г. Все другие разлетаются при первом внимательном взгляде. В особенности Сперанский показал такт государственного человека, требуя вообще государственного аттестата, а не специального административного экзамена, поэтому ограничился требованием общего образования, с целью доставить службе людей более развитых умственно и нравственно. В пределах возможности эта цель была достигнута. С 1809г. старинные подьячие, наследники московских приказов, постепенно отодвигаются в ряды низшей администрации, и уровень служебной нравственности, как ни низко стоял он по временам, поднимается сравнительно с тем временем, когда службы назывались «наживочными делами» и люди, составляющие гордость потомства, не стыдились, однако, обкрадывать свое Отечество. Возражая своим оппонентам, Сперанский доказывал, что положение дел таково, что латание дыр уже невозможно. Нужна кардинальная реформа. Он писал: «Все жалуются на запутанность и смешение гражданских наших законов. Но каким образом можно поправить и установить их без твердых законов государственных? К чему законы, распределяющие собственность: сия ни в каком предположении не имеет твердого основания? К чему гражданские законы, когда скрижали их каждый день быть разбиты о первый камень самовластия? Жалуются на запутанность финансов: но как устроить финансы там, где нет общего доверия, где нет публичного установления, порядок их охраняющего? Жалуются на медленность успехов просвещения и различных частей промышленности. Но где начало их животворящее? К чему послужит народу просвещение? К тому только, чтобы яснее он обозрел всю горесть своего положения?». Голоса, тех, кто видел крайнюю необходимость предлагаемых мер, в основном исходили от средних и нижних слоев русского общества. Однако они тонули в криках власть предержащих.

     «После  такой неслыханной дерзости «поповича» уж, конечно, нельзя было не признать человеком  самым опасным, стремящимся к  управлению всех состояний, к демократии и оттуда к ниспровержению всех основ  империи»,- писал Д.Н. Сеславин. Поднялся страшный вопль. За эти указы Сперанского обвинили не более не менее, как в наглом стремлении к революции. Даже отдельные слова и выражения, содержащиеся в указах, подписанных, кстати, императором, для многих аристократов казались оскорбительными.

     Однако  дело было сделано.

  4.3 Проект Правительствующего и Судебного

                                        сенатов.

        Созданный в 1722г. Петром Великим Сенат постепенно утратил свое назначение высшего административного и судебного органа. К началу XIX столетия он превратился в громоздкий,  плохо управляемый орган, не имеющий четко очерченных границ своей деятельности. осуществлял общий надзор за деятельностью всех государственных органов и соблюдением законности. Сенат осуществлял общий надзор за деятельностью всех государственных органов и соблюдением законности, рассматривал вопросы назначения чиновников на должности, определял награды, утверждал в правах дворянства, присваивал княжеские, графские и баронские титулы, объявлял призыв рекрутов, ревизовал винные откупы, утверждал расходы военного ведомства, превышающие 10 тыс. руб. Целый департамент занимался землеустройством и был высшей судебной инстанцией по делам межевым. Вот далеко не полный перечень дел, находящихся в компетенции Сената. Полнейшее смешение судебных, административных и законодательных функций. Более того, с 1802г. должность генерал-прокурора, возглавляющего Сенат, была соединена с должностью министра юстиции. Высший судебный орган империи оказался в подчинении одного из министров, представителя исполнительной власти. «Качество» сенаторской работы находилось на низком уровне. Сенат погряз в мелочах, превратился в суд первой инстанции.

       В условиях, когда Сенат осуществлял  и исполнительную власть, роль  министерств умалялась. М. М.  Сперанский отмечал, что деятельный  надзор за администрацией возможен  только в обществе развитом, при  господстве гласности и развитого  общественного мнения.  Низкий профессиональный уровень сенаторов, всего аппарата, длительность сроков рассмотрения дел, взяточничество, карьеризм, всевластие секретарей, которые «изучали» и докладывали дела, приводили лишь к хаосу.

     Сперанский  с читал необходимым безотлагательно реформировать Сенат. Он предлагал отделить правительственные функции от судебных и создать два сената, назвав первый Правительствующим, а второй Судебным. Первый, по его предложению, должен был состоять из государственных министров, их товарищей (заместителей) и должен быть единым для всей империи.

     Представляя в Государственный совет проект  учреждения Правительствующего и Судебного сенатов, Сперанский предпослал ему обширное введение, в котором обстоятельно доказывал, что Сенат не может быть «законодательным сословием».

     Нетрудно  указать, в чем состояла теоретическая  ошибка Сперанского: он ставил надзирающую  власть выше исполнительной, вместо того, чтобы поставить их рядом, дав  каждой одинаково сильную организацию. При таком порядке одна из них должна поглотить другую, и, разумеется, перевес остался на стороне исполнительной власти, как сильнейшей. Правила об ответственности министров, строго и четко определенные в наказе, остались мертвой буквой.

     Сколько можно заключить из многочисленных записок Сперанского, он живо чувствовал недостатки нового управления, которое, вернувшись из ссылки, он назвал «полуустройством». Неполный успех своей реформы он приписывал недостатку самостоятельности во всех учреждениях, кроме министерств. Еще в 1810г. он сознавал необходимость дать большую независимость судебной власти, и с этой целью хотел внести в Сенат выборное начало. После, когда он познакомился с провинцией, Сперанский пришел к мысли усилить губернские учреждения, освободить от излишней опеки. В конце 1827г. он приписывал все недостатки их отсутствию надзора и преобладанию губернатора, который может парализовать своим влиянием все другие власти. «К сему присоединяется,- писал он,- недостаток законной власти, при избытке личного самовластия? Между тем от сего недостатка законной власти, от сего стеснения в мелочах рождаются беспрестанные вопросы, тысячи сомнений, огромная переписка с высшим начальством, медленность в решениях, упущение времени, предлог к новым жалобам и злоупотреблениям».

     Кроме губернского и уездного надзора, Сперанский думал о другой преграде самовластию. «Известно,- говорил он, что вообще злоупотребление власти менее действует на целые общества и сословия, нежели на частные лица». С этой целью он думал создать  новое волостное управление более  твердое, чем существовавшее в его  время.

                        4.4 Финансовые преобразования.

     Особенное внимание Сперанский обратил на состояние  финансов. Русские финансы находились в то время в довольно безотрадном состоянии. Периодические колебания, которым эта часть нашего управления подвергается с тех пор, как существует, возобновились в начале царствования Александра I. Обязанности, лежавшие на правительстве, ввиду внешних столкновений и внутренних реформ, делали затруднения более чувствительными; к этому надо прибавить, что несколько прежних ошибочных мер заставляли опасаться настоящего кризиса. Екатерина ввела в первый раз систему ассигнаций; эта мера без всякого сомнения была полезна; но потом, вследствие беспрестанных дефицитов, была сделана важная ошибка: неумеренный выпуск ассигнаций обременил денежный рынок и повел к постепенному их упадку. Правительство не знало, чем пополнить грозный недостаток средств, становившийся заметнее с каждым годом. Государственный долг возрастал быстро. Бюджет на 1810г. представлял  неутешительные цифры: 125 миллионов дохода, 230 миллионов расхода, 577 мил. долга, ни малейшего запаса фонда и ни одного готового источника дохода! Финансовая часть находилась в руках людей, то совершенно неспособных, то не возвышающихся над уровнем простой практической опытности. В 1810г. оставалось не много людей и последнего рода. Император Александр не знал, кому вверить это министерство, и, поручив его наконец, за отказом других, Гурьеву, потребовал от Сперанского плана возможного преобразования.