Реформы Екатерины 2 в области местного самоуправления

Городскому управлению были приданы полицейские черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская  регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться  в общественную и частную жизнь  горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы благочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для полиции, и для жителей городов⁵.

По-новому строился городской  полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры  в столицах поставлены во главе управ  благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В  губернских городах созданы управы благочиния во главе с полицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах - управы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

Во всех городах учреждены  полицейские округа - «части» по 200-700 дворов во главе с частным  приставом. Части делились на «кварталы» по 50-100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель  и его помощник - квартальный поручик.

Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным  или съезжим домом действовали  отдельно от расположенных в городах  уездных органов, обеспечивали порядок  и безопасность в городах, надзирали  за гостиницами, трактирами, ресторанами, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

В городском управлении усилились  бюрократическая централизация, полицеизация, общественные начала.

2.2. Изменение  сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления

Развитие сословного управления в России произошло во второй половине XVIII в.  В Российской империи, в отличие от Запада (разрушение феодальных устоев и сословных перегородок, формирование общедемократических властных и представительных органов) были усилены сословная замкнутость общества и сословный характер государственного управления. Это обусловлено политикой упрочения феодальной абсолютистской монархии, политического оформления сословной структуры феодального общества, которое стало коррозироваться под воздействием новых буржуазных хозяйственных форм и отношений.

Каждому сословию власть определила конкретные обязанности, повинности, права, привилегии, место во власти и управлении. Соответственно этому определена и  социальная направленность административных реформ, подчиненность их выражению  главным образом сословных интересов  дворянства.

Возникнув как служилое сословие, дворянство к середине XVIII в. стало  сильным, богатым. Составляя 1% населения, оно владело подавляющим большинством производительного богатства России, огромными поместьями с миллионами крепостных крестьян, большинством уральских  металлургических заводов, опиралось  на крепнущую экономическую основу, пользовалось расширяющимися привилегиями. В 1762 г. дворянство было освобождено  от обязательной гражданской службы и личных податей.

Не было недостатка в провозглашенных  Екатериной II «забот» о благоденствии, безопасности, спокойствии всех подданных, но реально она заботилась об усилении позиций дворянства, которое стало  «руководящим классом» в управлении. Окрепло и «личное дворянство», что отразило курс на усиление роли благородного сословия в государственной  жизни.

Сложилась в государственном  управлении ситуация, для которой  характерны неограниченная власть монарха  и сильное влияние в управлении дворянства, дворянской чиновной бюрократии.

Дворянство организовано политически. В 1766 г. Екатерина II утвердила  выборную должность уездного предводителя дворянства сроком на два года для  руководства выборами депутатов  в Уложенную комиссию и исполнения других высочайших требований.

По губернской реформе 1775 г. созданы дворянские собрания, как  уездные, наделенные правом юридического лица, так и губернские с выборными  предводителями уезда и губернии, которые заметно усилили дворянскую организацию и ее роль в губернском, уездном управлении, придали монархическому управлению яркий дворянский характер.

В «Грамоте на права, вольности  и преимущества благородного российского  дворянства» от 21 апреля 1785 г. подтверждены прежние новые права и привилегии господствующего феодального сословия.

Во-первых, интересы дворянства официально равны с государственными. Государство обрело статус дворянского, обеспечивало защиту чести, имущества, жизни дворянина, освобожденного от телесных наказаний; монопольное право  на землю, крепостных, на свой сословный  суд, права распоряжаться имуществом, крепостными, заводить фабрики, заводы, торги, не платить податей, сохранять  и передавать по наследству имущество, выезжать беспрепятственно за границу  в случае уголовных преступлений; и др.

Во-вторых, дворянство объединялось в свои сословные общества, своеобразные дворянские корпорации, влияющие на устройство сословия, защиту и реализацию его  корпоративных интересов, подчиняющие  государство этим узкосословным  интересам.

В-третьих, параллельно государственному управлению создавалось особое дворянское общественное управление со своей системой органов с целью повышения  роли дворянства в государственных  делах. Губернское дворянское собрание получило тоже право юридического лица.

Состав чиновников дворянского  депутатского собрания, предусмотренный  жалованной грамотой: губернский предводитель дворянства (председатель) и по одному депутату от каждого уезда. Рассматривало  вопросы, подлежащие обсуждению на дворянских собраниях, вело учет личного состава, родословные книги под контролем  департамента герольдии Сената, выдавало грамоты и свидетельства о  внесении дворянских родов в губернскую родословную книгу, участвовало  в наложении опеки на имения и  отдельных лиц из местного дворянского  собрания, общества. Дворянство представлялось Екатерине II воплощением подвластного ей, послушного российского народа, который, как отмечено в «Грамоте», «верою к Богу и верностью к  престолу управляем».

Екатерининские реформы  ориентированы целеустремленно  на обеспечение дворянству решающей роли в государственном управлении при абсолютной власти монарха. Они  укрепили сословную ограниченность управления государством. В то же время  ограничивался доступ в высшее сословие лиц из других сословий.

При абсолютизации власти и управления в XVIII в. российское дворянство пережило «золотое время» своей истории. Но абсолютная монархия подготовила  деградацию, а далее гибель служилого  сословия, т.к. была устранена зависимость  между корпоративными интересами дворянства и его государственными функциями. Понижалась способность дворянского  сословия руководить обществом, и оно  превращалось в «историческую ненужность».

Екатерина II продолжила линию  Петра I на ограничение прав духовенства, усилила государственное управление церковью, решительно подчиняя ее абсолютной монархии с учетом влияния церкви на управление, жизнь общества и  исходя из навеянной «Духом времени» Ш.Л. Монтескье перспективы ослабления и практического исчезновения духовенства  как сословия.

Духовенство оказалось в  полном подчинении у органов самодержавной  власти и управления. Переведенное на штатные оклады, финансируемые  государством, оно лишилось права  владеть землей и крестьянами, что  одновременно с сокращением сети монастырей, ограничением церковного управления стало ущемлением православия. Необратимым оказался процесс уничтожения  церковно-монастырского землевладения, образования новой огосударствленной  церкви с ограниченным внутрицерковным  управлением.

Управление крестьянами  охватило 90% населения, лишенного элементарных гражданских прав, права присягать  императору изменилось во второй половине XVIII в. в соответствии с социально-политическими приоритетами самодержавия.

Во-первых, расширен и ужесточен  институт крепостничества. Помещики получили расширенные вотчинные права  в отношении находившихся в их собственности крепостных, могли  ссылать строптивых крестьян в Сибирь, на каторгу, сурово наказывать за попытку  жаловаться на господина. Крепостники  имели абсолютную власть над своими крестьянами-рабами, распоряжались  их жизнью на правах собственности, продавали, покупали, меняли, судили, наказывали. Помещичье (вотчинное) управление крепостными  не имело правовой основы, было самым  жестоким и архаичным институтом феодального режима, вызывая массовый протест крестьянства, которое держали  в темноте и забитости, и осуждение  как прогрессивного отечественного дворянства, так и западноевропейских просветителей.

Во-вторых, введена новая  система управления государственными крестьянами, насчитывавшими 5 млн. ревизских  душ, проживавшими на просторных землях Поволжья, Севера, Сибири и др. По закону 1797 г. они управлялись губернскими  казенными палатами, их уездными структурами, несли тяжелые подати и повинности и сохранили чрезмерно ограниченные законами права в социально-экономической  сфере, ведении хозяйства, занятия  промыслами. Организованы сословное  крестьянское общественное управление, волостные и сельские учреждения, действовавшие под руководством административно-полицейских органов, помогавшие выполнять им налоги, повинности, комплектовать армию на основе рекрутчины. Проводился сельский сход государственных  крестьян. Избирались сельский старшина, его помощники - староста, сборщик  податей, сотские и десятские, выполнявшие  полицейские функции под началом  чинов уездной полиции. 6000 ревизских  душ составляли государственную  волость - административную, полицейскую  единицу. Представители сельских сходов (1-20 дворов) проводили волостной  сход, избирали волостное правление  в составе волостного головы, двух заседателей по хозяйственным и  полицейским делам⁶.

В-третьих, Учреждением об императорской фамилии (5 апреля 1797 г.) упорядочено управление удельными (царскими) крестьянами с целью  извлечения средств на содержание растущей императорской семьи. Создано ведомство  Департамента уделов во главе с министром. Образованы специальные структуры - экспедиции удела на местах, при  казенных палатах в девяти губерниях, где были компактно сосредоточены  принадлежавшие фамилии крестьяне  и земли. Царские крестьяне организованы административно в удельные волости  по 3000 ревизских душ в каждой, которыми управляли сельские приказы. В эти сословные учреждения крестьянами  под руководством чиновников избирались удельный голова - «первый начальник  крестьян», приказной старшина по полицейским  делам, казенный старшина по податям  и повинностям, писарь. Сельский приказ являлся финансовым и полицейским  органом, обеспечивал исполнение распоряжений Департамента уделов, других властных органов, распределял подати и повинности, собирал налоги, рассматривал мелкие тяжбы и проступки крестьян. В  отдельных деревнях удельной волости  созывались сельские сходы для избрания старост и ведавших порядком, безопасностью  сотских, десятских, являвшихся по сути нижними полицейскими должностными лицами.

Усилены административные и  полицейские функции управления государственными и удельными крестьянами, сохранен самодержавно-феодальный характер управления крестьянством. Не была введена  в действие подготовленная жалованная грамота государственным крестьянам.

Екатерина II продолжила тенденцию  формирования государственного управления казачеством, ограничения казачьего  самоуправления, «расказачивания», начатого Петром I, который ликвидировал казачий  круг, отменил выборность главного атамана, учредил вместо выборного  должность назначаемого царем наказного  атамана, переселил насильно тысячу семей казаков с Дона на Астраханскую и Гребенскую линии, где большая  часть казаков погибла, а оставшихся в живых перевели на Терек в  так называемое терско-семейное войско.

В 60-е гг. было развернуто наступление на казачье сословное  управление. Решительно и радикально ущемлялись права казачества, расширялись  сеть и сфера государственного чиновного  люда в казачьем управлении. В 1764 г. ликвидированы на Левобережной Украине  гетманство и полковое управление, создана Малороссийская коллегия, назначен генерал-губернатор Малой России.

После народной пугачевской  войны усилилось государственное  регулирование жизни казаков. Земли  войска Донского, Азов, крепость св. Димитрия Ростовского и вся Азовская губерния подчинены в 1775 г. наместнику Г.А. Потемкину. Ликвидирована казачья автономия. Учреждено гражданское войсковое  правительство для управления всеми  делами войска Донского, ставшего субъектом  системы имперского центрального управления. Гражданское управление на Дону строилось  на основе общероссийского законодательства и по типу губернской администрации. Ликвидировано Запорожское казачье  управление. Казацких старшин выслали  или ублажили землями и офицерскими  чинами. Рядовые казаки образовали с разрешения Екатерины Черноморское казачье войско, подчиненное Таврическому губернатору. Значительная часть казаков  переселилась в Восточное Приазовье  между реками Ея и Кубань, часть  ушла в Турцию, образовала за Дунаем Задунайскую сечь. Волжское казачье  войско было лишено земли, вольностей, подчинено Военной коллегии, частично переселено. На Яике отменена выборность войсковых атаманов.

Образованные в 1782 г. на территории бывшей Гетманщины Киевское, Черниговское, Новгород-Северское наместничества вошли в сферу имперского управления, ликвидирована относительная автономия  Малой России. Вместо казацких сформированы первоначально гусарские полки, затем они заменены армейскими частями. Введено деление на губернии, уезды  с соответствующим управлением. Рядовое казачество стало «войсковыми  обывателями», а украинское шляхетство, старшины обрели все права и привилегии российского дворянства.

Казачество продолжало нести  воинскую государеву службу, являлось, как и купечество, горожане, полупривилегированным  сословием, было освобождено от подушной подати, рекрутской повинности. Курс на усиление государственных начал  в казачьем управлении породил устойчивую тенденцию. Тенденция расказачивания получила в условиях развития капитализма  логическое продолжение и свое завершение.

2.3. Значение  реформ Екатерины II в области местного самоуправления

Отношение Екатерины II к системе  местного управления еще более ухудшилось после того, как местная администрация  в процессе ведения Петербургом  военных действий как против внешних  врагов, так и при подавлении крестьянского  бунта не смогла доказать своей эффективности  и мобильности.

Именно областное управление стало для Екатерины II той удобной  почвой, на которой она могла бы засеять политико-философские идеи, заимствованные ею из любимых сочинений  и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов. При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский  бунт, который местная администрация  не сумела ни предупредить, ни вовремя  пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. Кодификационной  комиссии.

Манифест 7 ноября 1775 г., которым  сопровождалось обнародование «Учреждения», вскрывал следующие недостатки существовавшего  ранее областного управления:

1) губернии занимали обширные  административные территории;

2) эти административные  округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) местных управленческих структур  и учреждений, отсутствие необходимого  числа губернских чиновников;

3) в губернском управлении  отсутствовали начала разделения  властей, совмещалась деятельность  различных ведомств и даже  ветвей власти (например, один орган  мог осуществлять полномочия  одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и  гражданского суда).