Реформы Екатерины 2 в области местного самоуправления

Указаны недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило  народную войну, не смогло сохранить  порядок, не справилось с массовыми  выступлениями, которые были подавлены  армией.

Усиление всех звеньев, всего  самодержавного управления и особенно местного могли исправить это  положение. Преобразовав местное управление, Екатерина II намеревалась обеспечить исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому подчинено и новое административное устройство:

а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое;

б) ликвидация 66 провинций  как ненужного промежуточного звена  между губернией и уездом;

в) многократное увеличение числа уездов;

г) введение 19 наместничеств  двух-трех и более губерний каждое.

Новое административно-территориальное  деление призвано повысить эффективность  налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики, основано на принципе статистического расчета: в губернии, для лучшего управления от 300 до 400 тысяч душ, в уезде или  округе – от 20 до 30 тысяч душ².

Этот принцип воплотил казенно-бюрократический, средневековый  подход, применялся Петром I при учреждении долей, дистриктов, игнорировал экономические, этнические и другие исторически  сложившиеся факторы, был отвергнут  в 1727 г., возобновлен на окрепшей крепостнической  основе.

Реорганизован, укреплен институт губернаторства, изменено устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и местную  власть, являлся главным должностным  лицом губернии. В его руках  сосредоточена вся полнота власти и управления. Как и прежде, он назначался монархом, но именовался теперь главнокомандующим, государевым правителем губернии, мог иметь статус не только гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал деятельность всех учреждений и должностных лиц, выполнение законов, указов, повелений, имел в подчинении все воинские части и команды  на территории губернии.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли  строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов, поручик правителя или вице-губернатор, директор экономии или домоводства, губернский казначей, землемер, верхний  земский суд (председатель, 10 заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных  дел, совестный суд. В каждой губернии учрежден своеобразный орган - приказ общественного призрения для  управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными домами. Возглавлял его губернатор, также  входили по два выборных заседателя от верховного земского суда, губернского  магистрата, верхней расправы.

Широкими функциями, высоким  статусом наделена казенная палата, глава  которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная  задача ее - попечение об исправном  поступлении доходов. Распоряжалась  собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

Губернское правление, палаты являлись царской местной администрацией с назначенными чиновниками. Совестный  суд, приказ Общественного призрения  сочетали государственные и общественные начала, «заседатели» в них избирались сословиями, а председательствовало чиновное лицо. Получилось своеобразное совмещение централизации губернского  управления с участием в нем представителей местного дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском государстве земских неодносословных  представительств Екатерина II установила исключительно сословно-дворянский способ представительства.

Четко определены статус, функции  губернского правления: обеспечивает исполнение законов, «взыскание чинит  со всех непослушных, строптивых, ленивых  и медлительных», прекращает противные  законам непорядки, сохраняет и  утверждает порядок, мир, тишину в городах, селах, деревнях, на дорогах губернии, заботится о работе учреждений полиции, благочиния, торговли и др. Повеления  губернского правления обязательны  к исполнению уездными, нижними земскими судами, верхними и нижними расправами, губернскими и городовыми магистратами и ратушами. Недовольства по деятельности губернского правления принимались  в Сенате³.

Уездную администрацию, подчиненную  губернскому правлению, представлял  нижний земский суд, ставший главным  исполнительным органом. Он обеспечивал  соблюдение законов империи, исполнение распоряжений губернского правления, судебных решений, организацию уплаты податей, исполнение натуральных повинностей  и др. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, мог принимать любые меры для  обеспечения законности, порядка. Он и два заседателя выбирались дворянами  и только из местных дворян, утверждались центральной властью. В уездную  администрацию входили также  уездный казначей, присяжный землемер и др. Учрежден уездный суд для  дворян (выборный судья и два заседателя), при нем - дворянская опека под  председательством уездного дворянского  предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя расправа ведала в уезде судебными делами государственных  крестьян. Крепостные крестьяне оставлены  всецело во власти их собственников.

Связующим звеном высшего  и местного управления стал институт императорского наместничества в столичных  губерниях, в крупных округах-регионах. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверенных элитных аристократов, наделив  неограниченными полномочиями и  ответственностью перед короной. Генерал-губернатор имел свое наместническое правление  в качестве исполнительного органа, нескольких советников, проводил через  губернаторов монаршие повеления, действовал как глава царской администрации  через губернский аппарат управления, суды, сословные органы, полицию, расположенные  на территории наместничества войска, осуществлял общий надзор за чиновниками, мог оказывать давление на суд, останавливать  исполнение судебных приговоров без  вмешательства в судопроизводство.

«Учреждение для управления губерний» 1775 г. узаконило крупную  областную реформу, которая усилила  на местах государственное начало в  духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в  местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный  традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала  бы любые проявления недовольства, народные выступления, оградила империю  от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских  учреждений, подобия правового государства  и гражданского общества.

2. Проблемы  реформирования местного самоуправления

2.1. Становление  городского государственного и  общественного управления

До 1775 г. города (4 % населения  империи) находились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались  и заменялись дистриктными земскими комиссариатами, комендантами, воеводствами, вводились должности исправников  с административно-полицейскими функциями. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.

Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся  формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным  властью мерам по стимулированию экономики, созданию благоприятных  условий для предпринимательской  деятельности.

По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной  административной единицы. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую  администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В  столичных городах администрацию  возглавили назначаемые властью  полицмейстеры. Под контролем администрации  действовали выборные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство  выбирали двух бурмистров и четырех  ратманов в магистрат, наделенный функциями  суда. Возглавил его городской  голова. Функционировали в городах  совестный и сиротский суды. В  лице магистратов, совестных и сиротских  судов, ратуш формировалось городское  общественное самоуправление, которое  функционировало под постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов государственного управления.

Города разрастались, возникали  новые отрасли хозяйства. Множилась  социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление городами не имело  своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей  местной администрации, тормозило  развитие городов. Возрастание роли городов требовало адекватного  городского управления.

В значительной степени эта  потребность зафиксирована «Грамотой  на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г., которая  стала первым в истории управления законом организации городского управления и сопровождалась позднее  серией городовых положений об устройстве городской жизни. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения, общественное городское  управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность  городского самоуправления царской  администрации⁴.

Закон подтвердил самостоятельный  статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору  и его правлению. В помощь администрации  создавалось общественное управление, действующее на правовой основе, представленное:

а) градским обществом.

б) общей городской думой.

в) шестигласной думой.

г) городским головой.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имущественный ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах. Цензовое право общественного управления: лишены права голоса мещане без капитала, люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого имущества  и капитала.

По имущественному состоянию  и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных  разрядов, регистрировались в специальных  «обывательских книгах». Градское общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные  сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и  др.

Собрания общества проводились  по каждому из шести разрядов «городских обывателей» с дозволения губернатора; по его приказу раз в три  года выбирали гласных в общую  городскую думу по одному от разрядов каждой части, а также городского голову, бурмистров и ратманов в  магистрат, старост, судей словесных  судов, заседателей.

Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю  от каждой из шести фракций гласных  в шестигласную думу. Шестигласная дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно.

Городской голова председательствовал  в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском  депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских  округов (частей) города, действовало  постоянно, ведало «обывательскими  книгами» и другими учетными делами.

Кроме общегородских, функционировали  разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись  купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные  цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его  товарищей (заместителей) для решения  таких узко-цеховых интересов, как  учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмастерьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с  ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который  входил в шестигласную думу как гласный  от цеховых.

В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надлежало руководствоваться  и магистратам, и цеховым органам.

По функциям, предметам  и параметрам ведения городская  дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не могли справиться. «Грамота» предписывала администрации, городской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами  и самостоятельностью, опекалась  пристально губернатором, который контролировал  ее бюджет, доходы, расходы по отчетам  шестигласной думы, представляемых обязательно  и губернатору, и казенной палате. Думе разрешено обращаться к губернатору  «со своими общественными нуждами  и пользами». Жалобами же на городскую  думу занимался губернский магистрат. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управления.

Бюджет думы строился в  доходной части на основе купцово-гильдейских  сборов, обывательских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчислений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с  обывателей и всегда был дефицитным.

Становление городского общественного  управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте  распорядительного назначения в  городском хозяйстве, являлось тогда  «слабо действующим». Заботы царской  власти о городах «не дали очень  заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни  не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться  в одно «общество градское» и  развить свое самоуправление». Городское  общественное управление сохранило  феодальную корпоративную структуру  в виде гильдий, цехов, посадских  общин и многих других социальных разрядов.