Реформы Александра II

2. Земская реформа (1864 г.)

    1 января 1864 г. Александр II утвердил  “Положение о губернских и  уездных земских учреждениях”  — законодательный акт, которым  вводилось земство.

    Надо  учитывать, что для страны, большинство  населения которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов местного самоуправления было значительным шагом  в развитии политической культуры. Избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно-сословных организаций, таких, как дворянские собрания. Крепостники возмущались тем, что на скамье в земском собрании “сидит вчерашний раб рядом со своим недавним хозяином”. Действительно, в земствах были представлены различные сословия — дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышленники, мещане и крестьяне.

    Реформа состояла в том, что вопросы местного хозяйства, взыскание налогов, утверждение  бюджета, начального образования, медицинского и ветеринарного обслуживания отныне поручались выборным учреждениям —  уездным и губернским земским  управам. Выборы представителей от населения  в земство (земских гласных) были двухстепенными и обеспечивали численное  преобладание дворян[49]. Гласные из крестьян составляли меньшинство. Так, в составе уездных гласных в 1865-1867 гг. крестьяне составляли 38%, в то время как дворяне – 42%, а вместе с духовными лицами и купцами – 59%. В составе губернских гласных крестьяне составляли 11%, дворяне и чиновники – 74%, а вместе с духовными лицами и купцами – 89%. Примерно такой же состав сохранялся в последующие 25 лет, при некотором увеличении в уездных земствах роли купцов и «кулаков», выделившихся из крестьян[50]. Избирались сроком на 4 года.

    Новые органы всесословного самоуправления были введены лишь на уровне губерний и уездов. Отсутствовало центральное  земское представительство, не было и мелкой земской единицы в  волости. Современники остроумно называли земство “зданием без фундамента и крыши”. Лозунг “увенчания здания”  стал с той поры главным лозунгом русских либералов на протяжении 40 лет — вплоть до создания Государственной  думы.

    Земства занимались решением вопросов местного управления. В то же время во всем, что касалось интересов крестьян, земства руководствовались интересами помещиков, контролировавших их деятельность. Как писал П.А.Зайончковский, «органы крестьянского “самоуправления” целиком зависели первоначально от местных дворян в лице мировых посредников, а после уничтожения последних, в 1874 г., от полицейской администрации. “Самоуправление” явилось просто фикцией, и выборные должности замещались по указанию помещика и местных кулаков-мироедов. Произвол и всякого рода беззакония представителей крестьянской администрации были повседневным явлением» [51]

    Помимо  того, земские учреждения на местах были подчинены царской администрации  и в первую очередь губернаторам. Земство состояло: земские губернские собрания (законодательная власть), земские управы (исполнительная власть). 

3. Городская реформа (1870 г.)

    Вступление  России на путь капитализма ознаменовалось бурным развитием городов, изменением социальной структуры их населения, привело к возрастанию роли городов  как центров экономической, общественно-политической и культурной жизни страны.

    Городской реформой 1870 г. были созданы всесословные органы местного самоуправления. Распорядительные функции теперь возлагались уже не на все городское общество, а на его представительный орган — думу. Выборы в думу происходили раз в четыре года. Число членов думы — гласных — было довольно значительным: в зависимости от численности избирателей в городе — от 30 до 72 человек. В столичных думах гласных было намного больше: в Московской — 180, Петербургской — 252. На заседании думы избирался исполнительный орган общественного управления — управа и городской голова, который являлся председателем одновременно исполнительного и распорядительного органов.

    Избирательное право базировалось на буржуазном имущественном  цензе. Право участия в выборах  независимо от сословия получали владельцы  недвижимой собственности, облагаемой налогом в пользу города, а также  лица, уплачивающие ему определенные торгово-промышленные сборы. Избирательным  правом в качестве юридического лица также пользовались разные ведомства, учреждения, общества, компании, церкви, монастыри. Принимать личное участие  в голосовании дозволялось только мужчинам, достигшим 25-летнего возраста. Женщины, обладавшие необходимым избирательным  цензом, могла участвовать в выборах  лишь через своих доверенных лиц. Фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем большинстве не владевшие недвижимой собственностью, а также представители образованной части населения, люди умственного  труда: инженеры, врачи, преподаватели, чиновники, в основном не имевшие  собственных домов, а снимавшие  квартиры.

    На  новые общественные учреждения были возложены задачи по управлению муниципальным  хозяйством. В их ведение передавался  широкий круг вопросов городского хозяйства  и благоустройства: водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, озеленение, градостроительные проблемы и т.п. Городские думы были обязаны  заботиться и об “общественном благосостоянии”: оказывать содействие в обеспечении  населения продовольствием, принимать  меры против пожаров и других бедствий, способствовать охране “народного здравия” (устраивать больницы, помогать полиции  в проведении санитарно-гигиенических  мероприятий), принимать меры против нищенства, способствовать распространению  народного образования (учреждать  школы, музеи и т.д.).

      Историки следующим образом комментировали реформу самоуправления. М.Н.Покровский указывал на её противоречивость: по многим позициям «самоуправление реформой 1864 года было не расширено, а, наоборот, сужено, притом чрезвычайно существенно». И приводил примеры такого сужения – переподчинение местной полиции центральной власти, запреты местным властям устанавливать многие виды налогов, ограничение других местных налогов размером не более 25% от центрального налога и т.д. Кроме того, в результате реформы власть на местах оказалась в руках крупных помещиков [52] (в то время как ранее она находилась в основном в руках чиновников, подчинявшихся непосредственно царю и его министрам).

    Одним из результатов стали изменения  в местном налогообложении, принявшем  после завершения реформы самоуправления дискриминационный характер [53]. Так, если ещё в 1868 г. крестьянская и помещичья  земля облагалась местными налогами примерно одинаково, то уже в 1870-е  гг. местные налоги, взимаемые с  десятины крестьянской земли, в два-четыре раза превышали налоги, взимаемые  с десятины земли помещичьей [54][55]. В дальнейшем в земствах распространилась практика порки крестьян за различные  провинности (что ранее было в  основном прерогативой самих помещиков) [56][57]. Известны многочисленные примеры  произвола местных органов самоуправления в отношении крестьян[58] Таким  образом, самоуправление при отсутствии реального равенства сословий и  при поражении в политических правах большинства населения страны привело к усилению дискриминации  низших сословий высшими. 

4. Судебная  реформа (1864 г.)

    Судебные  уставы 20 ноября 1864 г. решительно порвали  с дореформенным судоустройством  и судопроизводством. Новый суд  строился на бессословных началах, были провозглашены несменяемость судей, независимость суда от администрации, гласность, устность и состязательность судопроизводства; при рассмотрении уголовных дел в окружном суде предусматривалось участие присяжных заседателей. Это все характерные признаки буржуазного суда.

    Мировой суд создавался в уездах и городах  для рассмотрения малозначительных уголовных дел. Мировому суду были подсудны дела, за совершение которых следовало  наказание в виде выговора, замечания  или внушения, денежного штрафа не свыше 300 р., ареста не свыше трех месяцев  или тюремное заключение не свыше  года.

    При рассмотрении уголовных дел в  окружном суде предусматривался институт присяжных заседателей. Он был введен, несмотря на сопротивление консервативных сил и даже нежелание самого Александра II. Они мотивировали свое отрицательное  отношение к идее присяжных заседателей  тем, что народ до этого еще  не дорос, и такой суд неминуемо  будет носить “политический характер”. Согласно судебным уставам, присяжным мог быть подданный России в возрасте от 25 до 70 лет, не находящийся под судом и следствием, не исключавшийся из службы по суду и не подвергавшийся общественному осуждению за пороки, не находившийся под опекой, не страдавший душевной болезнью, слепотой, немотой и проживавший в данном уезде не менее двух лет. Требовался также сравнительно высокий имущественный ценз.

    Второй  инстанцией для окружных судов была судебная палата, имевшая департаменты. Председатель и члены ее утверждались царем по представлению министра юстиции. Она служила апелляционной  инстанцией для гражданских и  уголовных дел, рассмотренных в  окружных судах без присяжных.

    Сенат рассматривался как верховный кассационный суд и имел уголовный и гражданский  кассационные департаменты. Сенаторы назначались царем по представлению  министра юстиции.

    Была  реорганизована прокуратура, ее включили в судебное ведомство, во главе ее стоял генерал-прокурор, он же —  министр юстиции.

    Председатели  судов, прокуроры и судебные следователи  должны были обязательно иметь высшее юридическое образование или  солидную юридическую практику. Судьи  и судебные следователи были несменяемы, им были назначены высокие оклады, чтобы закрепить за судебными  учреждениями честных профессионалов.

    Крупнейшим  шагом по внедрению принципов  буржуазной юстиции было учреждение института адвокатуры.

    20 ноября 1866 г. было разрешено “во  всех повременных изданиях печатать  о том, что происходит в судах”. Судебные репортажи, сообщавшие  о русских и заграничных процессах,  становятся заметным явлением  в прессе.

      Новое судоустройство отвечало потребностям капиталистического развития, но на нём всё ещё сохранялись отпечатки крепостничества — для крестьян создавались особые волостные суды, в которых сохранялись телесные наказания. По политическим процессам, даже при оправдательных судебных приговорах, применяли административные репрессии. Политические дела рассматривались без участия присяжных заседателей и т. д. В то время как должностные преступления чиновников оставались неподсудными общим судебным инстанциям.

    Вместе  с тем, осуществить судебную реформу  удалось далеко не на всей территории Российской империи. В труде М.М.Ковалевского указывалось, что во многих губерниях судебная реформа проводилась со значительными отклонениями от Судебного устава 1864 г. Это касалось и судов присяжных, которые во многих губерниях так и не были введены. В частности, суды присяжных не избирались в губерниях, городах и районах, где не было введено местное самоуправление; на национальных окраинах, где население плохо говорило по-русски; а также в Сибири и на Кавказе, ввиду их большой удаленности от столицы [59].

    Если  в отношении обычного гражданского и уголовного судопроизводства судебная реформа привела к положительным  результатам, включая большую открытость и демократичность судебных процедур, то того же нельзя сказать о судопроизводстве в отношении «политических дел». В этой сфере в эпоху Александра II фактически происходил рост полицейского и судебного произвола. Например, следствие по делу 193 народников (процесс 193-х по делу хождения в народ) тянулось почти 5 лет (с 1873 по 1878), и в течение  следствия они подвергались избиениям (чего, например, при Николае I не было ни по делу декабристов, ни по делу петрашевцев). Как указывали историки, власти держали  арестованных годами в тюрьме без  суда и следствия и подвергали их издевательствам перед создаваемыми огромными судебными процессами (за процессом 193-х народников последовал процесс 50-ти рабочих). А после процесса 193-х, не удовлетворившись вынесенным по суду приговором, Александр II в административном порядке ужесточил судебный приговор – вопреки всем ранее провозглашенным  принципам судебной реформы[60]

    Ещё одним примером роста судебного  произвола в политической области  является казнь четверых офицеров – Иваницкого, Мрочека, Станевича и Кеневича – которые в 1863-1865 гг. вели агитацию в целях подготовки крестьянского восстания [61]. В отличие, например, от декабристов, которые организовали два восстания (в Петербурге и на юге страны) с целью свержения царя, убили нескольких офицеров, генерал-губернатора Милорадовича и едва не убили брата царя, четверо офицеров при Александре II понесли такое же наказание (казнь), как и 5 лидеров декабристов при Николае I, всего лишь за агитацию среди крестьян.

    В последние годы царствования Александра II, на фоне роста протестных настроений в обществе, были введены беспрецедентные  полицейские меры, по существу отменившие действие и Судебного устава 1864 г., и законов о местном самоуправлении[62]. Власти и полиция получили право отправлять в ссылку любое показавшееся подозрительным лицо, проводить обыски и аресты, без согласования с судебной властью, выносить политические преступления на суды военных трибуналов - с применением ими наказаний, установленных для военного времени. Назначенные в губернии временные генерал-губернаторы получили исключительные полномочия, что привело в ряде мест к чудовищному произволу, от которого страдали не столько революционеры и террористы, сколько мирное население [63]. Историк А.А.Корнилов в 1909 году характеризовал эти меры правительства Александра II как «белый террор» [64]