Процесс формирования единого Российского государства в разрезе изучения системы управления государством

    Заседания Боярской думы проводились в Кремле: в Грановитой палате иногда в личной половине дворца (Передней, Столовой или Золотой палатах), реже вне дворца, например в опричном дворце Ивана IV в Москве или Александровской слободе⁵.

    Укрепляя  свою власть, великие князья и цари XVI в. стремились ослабить значение боярской аристократии. Уже с середины XVI в. и Боярской Думы выделилась так называемая "комната", "ближняя дума" - более узкий состав верных царю людей, с которыми он решал важнейшие дела. В 1547 - 1560 гг., в правление Ивана IV, действовал неофициальный совет в составе поместного дворянина царского "ложничего" А.Адашева священника Благовещенского собора А. Сильвестра, князя Д. Курлятева князя А. Курбского и других лиц. С помощью этой "Избранной рады",

Иван IV провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую), определил основное направление внешней политики и на некоторое время оттеснил Боярскую думу от разрешения важнейших вопросов законодательства и управления.

      Органом сословного представительства стали  Земские соборы, действовавшие в  России чуть более ста лет (первый – в 1549 г., последний – в 1653 г.). В основе их деятельности лежала идея соборности, то есть общественного согласия всего населения страны. От его имени Земский собор принимал решения по важнейшим проблемам текущей жизни, а затем цари приводили эти решения, как бы санкционированные всеми сословиями, в исполнение⁶.

      Земский собор состоял из трех частей: Освященного  Собора, куда входили иерархи русской  церкви – митрополит (затем патриарх), архиепископы, игумены крупных монастырей; Боярской думы – верхней палаты Собора – и выборных или естественных представителей служилого дворянства, городских посадов и частично черносошного крестьянства. Имеются точные данные о составе Собора 1566 г., где из 374 участников 32 являлись членами Освященного Собора, 30 членами Боярской думы, 204 дворянами, 33 дьяками и служащими аппарата, 73 купцами и представителями посадов.

      Инициатива  созыва Земского собора исходила от царя, а в условиях междуцарствования – от Боярской думы или патриарха. Определенных сроков не было, Собор созывался по мере надобности. Процедура выборов тоже не была четко разработана. Известно, что обычно на места посылалась царская грамота, в которой указывалось число вызываемых в Москву людей, при этом предписывалось избирать в «депутаты» «лучших, средних и молодших» людей. Существовал и своего рода нравственный ценз – в требовании избирать людей «крепких, разумных, добрых, постоятельных», то есть знающих народные нужды и умеющих о них рассказать. Это были люди, которым «государевы и земские дела за обычай». Общее число членов Земского собора колебалось от 195 до 450. Избранные получали от своих избирателей наказы – инструкции (с указанием насущных нужд) и запас (содержание). Впрочем, дворянство получало за свою работу в Соборе и жалованье из казны⁷.

      Прерогативы Земского собора: утверждение новых  законов, решение вопросов о войне  и мире, введение новых налогов, избрание царей и пр. Следует подчеркнуть  также, что Земские соборы помогали государственной власти в лице царя блюсти интересы всех классов в обществе, знание их нужд и пожеланий лучшего  управления способствовало сближению  ее с народом.

     Таким образом, Боярская дума не имела твердо очерченной компетенции, отдельной от царской власти. Дума участвовала в законодательстве, обсуждала законопроекты, затем утверждавшиеся царем. Поэтому многие указы по важнейшим делам начинались формулой: “царь указал, а бояре приговорили”. Дума обсуждала запросы приказов и воевод о делах, которые эти органы не могли решить, давала указания приказам и воеводам по делам текущего управления.

  Опыт функционирования Земских соборов наглядно продемонстрировал их очевидное положительное значение, определявшееся следующими факторами.

     Во-первых, соборное рассмотрение спорных вопросов позитивно сказывалось на качестве государственного управления. С одной  стороны, совместный анализ проблем, учет мнений и предложений различных  чинов, несомненно, существенно облегчали поиск оптимальных путей их устранения. Не случайно роль Земских соборов резко возрастала в случаях неурядиц, тяжелого военного, политического или экономического положения, а также при необходимости принятия чрезвычайных мер для выведения страны из кризиса. С другой стороны, утверждение решений, особенно непопулярных, например, о введении нового налога, по «приговору всей земли», а не только Верховной власти, естественно, давало последней право рассчитывать на их более «охотное» исполнение населением.

     Во-вторых, Земский собор выполнял исключительно  важную контролирующую функцию. С его помощью царь получал возможность осуществлять проверку деятельности своей администрации не только «сверху», посредством специальных органов, призванных следить за законностью действий государственного аппарата, но и «снизу», путем общественного контроля. Узнавая от народа о злоупотреблениях чиновников и недостатках в их работе, Верховная власть проводила организационные и правовые мероприятия по их устранению и недопущению в будущем.

     И, в-третьих, ключевое значение Земского собора заключалось в том, что  он обеспечивал прямое общение Царя с народом, объединял Монарха  с «народным умом, совестью, интересами и творческим гением», препятствовал образованию сословного, бюрократического или иного «средостения» между ними и возникновению чувства взаимного отчуждения, оторванности друг от друга. Встречаясь на Соборе лицом к лицу, власть и общество осознавали общность своих интересов и устремлений, понимали, что лишь коллективными усилиями могут быть преодолены трудности и успешно решены стоявшие перед страной задачи. 
 
 
 
 

РАЗДЕЛ II. ЦЕНТРАЛЬНОЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ  УПРАВЕНИЕ

      Дворцово-вотчинная  система управления не отвечала потребностям единого государства, но она явилась  основой формирования новых органов  центрального управления.

      В дворцовом ведомстве, находившемся под руководством дворецкого и его тиунов, казначеев, дьяков, выделились поначалу особые хозяйственные комплексы (или пути): сокольничий, конюший, стольничий, чашничий, ловчий, постельничий, судный. Их возглавляли путные бояре. Естественно, они распространяли свои властные полномочия и за пределы дворца.

      Кроме «путей» уже в XV в. стали выделяться особые отрасли управления (дела), которые  в каждом конкретном случае поручались (приказывались) какому-нибудь дьяку  или боярину, и те самостоятельно, независимо от путных бояр, исполняли  поручение (приказ), привлекая к делу других людей, создавая свою канцелярию и делопроизводство.

      Так возникли приказы – новые органы управления. Уже Судебник 1497 г., говоря об особых людях, которым «люди приказаны ведати», свидетельствует об их существовании. По мере усложнения хозяйственных и административных функций особые дьячьи избы (новые отделы) выделяются и в системе дворцового управления. Они тоже получают название «приказов». (Казенный – ведавший личным имуществом великого князя, его казной; Дворцовый; Конюшенный; Посольский – ведомство иностранных дел и пр.)⁸.

      Появление приказов связано с перестройкой великокняжеского дворцово-вотчинного управления, в результате которой  были созданы дворцовые учреждения — Казна и Большой дворец. Приказы  выросли непосредственно из личных поручений, которые давались великими князьями отдельным должностным  лицам. Основой создания приказов послужили дьяческий штат Казны и временные боярские комиссии, создававшиеся для решения отдельных вопросов. Специализация дворцовых дьяков по отдельным вопросам государственного управления приводила к выделению этих вопросов в отдельные ведомства, а затем в самостоятельные учреждения. Они получили название дьячьих изб, а позднее — приказов.

      Созданием централизованной приказной системы, в деятельности которой главную  роль играло служилое дворянство, государство  ограничило роль феодальной верхушки и свело на нет систему вотчинного управления. Эта же тенденция –  увеличение роли государства с опорой на формирующееся третье сословие –  прослеживается и в реформе местного управления.

      Приказы возникли без законодательной основы, спонтанно, по мере надобности. Одни, возникнув, исчезали, когда отпадала надобность, другие дробились на отделы, превращавшиеся в самостоятельные приказы. Не существовало и строгого разграничения функций  между приказами (в Посольском приказе, к примеру, пытали участников восстаний, брали у них «распросные» и «пыточные» речи). Все приказы, ко всему прочему, являлись не только административными учреждениями, но и судебными (приказных людей называли судьями).

      Первую  группу составляли органы дворцово-финансового  управления:  Дворцовый (или приказ Большого Дворца) – ведомство бывшею дворецкого, управлявший людьми и территориями, обслуживавшими дворец; Приказ Большой Казны, осуществлявший сбор прямых налогов и ведавший монетным двором, Конюшенный; Ловчий и др. Вскоре к ним добавились ещё два важных приказа: Приказ Большого Прихода, собиравший косвенные налоги (торговые пошлины, мостовые и прочие деньги), и Приказ счетных дел – своеобразное контрольное ведомство.

      Вторую  группу составляли органы военного управления: Разрядный приказ, ведавший служилым населением, который разделился вскоре на: Стрелецкий, Казачий, Иноземный, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Бронный и др.

      В третью группу необходимо включить органы судебно-административные, для которых  судебная функция была главной: Поместный  приказ (распределение и перераспределение  поместий и вотчин, тяжбы по имущественным  делам); Холопий: Разбойный (с 1682 г. Сыскной) уголовно-полицейские дела, тюрьмы; Земский осуществлял полицейское и судебное руководство населением Москвы.

      К четвертой группе относятся органы областного управления, создававшиеся по мере присоединения к Москве новых территорий: в XVI в. Московская, Владимировская, Дмитровская, Рязанская четверти (четвертные приказы – по числу 4)⁹.

      Органы  специальных ветвей управления могут  быть объединены в пятую группу: Посольский, Ямской (почтовая гоньба), Каменный (каменное строительство и каменные сооружения), Книгопечатный (со времен Ивана Грозного), Аптекарский, Печатный (государственная печать) и др.

      Наконец, последнюю, шестую, группу составляли ведомства государственно-церковного управления: Патриарший двор. Приказ церковных  дел, Монастырский приказ.

     Также  приказы делились  в зависимости  от выполняемых функций и компетенций  на государственные и дворцовые. Первые подразделяются на приказы, осуществлявшие задачи внутренней и внешней политики. Приказы, осуществлявшие задачи внутренней политики он делит на приказы с общегосударственной и областной компетенцией.  Приказы с общегосударственной компетенцией в свою очередь делятся на административные, финансовые и судебные.

     Возникшие в конце XV  и в первой половине XVIв. приказы отражали определенные тенденции в развитии государства. Все приказы обладали финансовой компетенцией (сбор и расходование государственных средств). Вместе с тем, исключительная компетенция в финансовой сфере и в вопросах управления государственным имуществом принадлежала только трем приказам (Казенному, приказам Большого прихода и Большого дворца). Особенность юридического статуса последнего ведомства заключалась в том, что Большой дворец распоряжался поступлениями и расходованием средств на обеспечение лично царя и членов его семьи.

     В компетенцию Разбойного и Земского приказов, возникших в ходе реформ 30-50-х гг. XVI в., входило расследование  тяжких уголовных преступлений, суд  и исполнение приговоров по ним на территории всего государства и  в Москве.

     Разрядный приказ обеспечивал планирование, учет и осуществление назначений должностных  лиц на территории всего государства, являясь своеобразным «отделом кадров»  государства.

     Наконец, приказ Холопьего суда обеспечивал  защиту прав холопов, древнейшего непривилегированного сословия, и холоповладельцев. Создание приказа отражает важное направление в развитии государства - регулирование отношений между сословиями.

      Вся работа в приказах велась силами приказной  бюрократии. Она принадлежала к правящей части общества и признавалась неподатным слоем. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное положение  каждого из служащих.

      Высшим  звеном приказной бюрократии были судьи (в документах они могли обозначаться по названию приказа, например, казначей – глава Казенного приказа). Судьи  были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства. Имели право высказывать свое мнение. Иногда один судья мог возглавлять несколько приказов¹⁰.

     Наиболее  сложные и объемные дела судья  решал совместно с подьячими. По остальным глава приказа мог  принимать решение единолично. Это  ставит под сомнение коллегиальный  характер принятия решений в приказах.

     Помощниками судьи являлись дьяки. Иногда они могли самостоятельно  возглавлять приказ. Штат дьяков комплектовался обычно из рядового дворянства, лиц духовного звания или крупного купечества. В сферу компетенции дьяков входила подготовка докладов для судьи о работе приказа (или для царя), осуществление суда.