М.М. Сперанский. Проект государственных преобразований

С тем чтобы вывести Россию из катастрофического положения, план требовал «сильных мер и важных пожертвований». Эти меры сводились: 1) к изъятию из обращения ассигнаций и образованию капитала для их погашения; 2) сокращению расходов всех государственных ведомств; 3) установлению жесткого контроля над государственными расходами; 4) устройству монетной системы; 5) развитию торговли как внутренней, так и внешней; 6) установлению налогов.

Прежде всего Сперанскому удалось претворить в жизнь ту часть проекта, которая предполагала сокращение расходов. Расходная часть бюджета 1810 г. была сокращена на 20 млн. руб. Доходы, поступавшие во все ведомства, объявлялись принадлежащими государственному казначейству, и эти суммы могли расходоваться только с разрешения министра финансов с последующим утверждением Государственным советом.

Государство расширило прямые займы у населения, повысив процентную ставку по облигациям государственных займов. В кредите Сперанский увидел мощнейшую двигательную силу экономики, в кредите, основанном на коммерческих началах и, разумеется, возвратном. Предприятиям разрешалось предоставлять друг другу свои свободные средства в кредит.

Важной мерой по стабилизации финансового состояния явилось установление налогов с дворянских имений, ранее освобожденных от податей. Дворяне впоследствии не простят Сперанскому этого акта.

Наконец, Сперанский занялся положением разменной монеты. За главную монетную единицу был принят серебряный рубль. Принимались меры для увеличения количества мелкой серебряной монеты, которой реформатор предлагал заменить медную. Таким образом, он пытался восстановить доверие к ассигнациям, облегчив их размен на монету.

Сперанским были разработаны таможенный тариф и торговое уложение. В их основу была положена идея «поощрения сколь можно произведений внутреннего труда в промышленности», сокращения потока иностранных товаров и облегчении их вывоза из России. Эти тарифные установления помогли выстоять промышленности России в тяжелые годы континентальной блокады.

Тариф Сперанского сыграл очень важную роль при борьбе с торговой экспансией Франции, когда впервые в истории России целый ряд французских товаров был обложен солидной пошлиной.

Значительно позже Сперанский подготовил обстоятельную записку «О монетном обращении». В ней дается критический анализ финансовой политики самодержавия, определяются меры ее оздоровления. Среди них: 1) установление банковских билетов; 2) определение общего курса и прием по этому курсу кредитных билетов вместо ассигнаций во всех банках без исключения; 3) перевод ассигнаций в банковские билеты.

Законами 2 февраля 1810 г. и 11 февраля 1812 г. увеличены были все налоги - или удвоены, другие более чем удвоены.

§3. Преобразования высших органов власти

В 1809 году Сперанский писал: «Есть ли бог благословит все сии начинания, то к 1811-му году, к концу десятилетия настоящего царствования, Россия воспримет новое бытие и совершенно во всех частях преобразуется»[6].

Александр I утвердил этот календарный план. Казалось, все задуманное Сперанский близко к воплощению в жизнь.

Преобразование Государственного совета стало важнейшей из осуществленных реформ. 1 января 1810 г. был опубликован «Манифест об учреждении Государственного совета» и «Образование Государственного совета», регламентирующего деятельность этого органа. Оба документа были написаны самим Сперанским.

Подготовка реформы велась в обстановке секретности и стала совершенной неожиданностью даже для высших сановников. Даже А. А. Аракчеев узнал о преобразовании Государственного совета лишь накануне опубликования манифеста.

Круг полномочий Государственного совета весьма широк. В его компетенцию отнесены: «все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения; предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений; дела, требующие в законах, уставах и учреждениях объяснения истинного их смысла; меры и распоряжения общие, приемлемые к успешному исполнению существующих законов, уставов и учреждений; общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые; объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры; ежегодные сметы общих государственных доходов и расходов и чрезвычайные финансовые меры; все дела, по которым отчуждается какая-либо часть государственных доходов или имуществ в частное владение; отчеты всех канцелярий министерских департаментов, управляемых статс-секретарями, которые подчинялись государственному секретарю».[7] Это звание было возложено на самого Сперанского. Для производства дел Совете была учреждена государственная канцелярия под управлением государственного секретаря, докладывающего вопросы на общем собрании и заведующего всей исполнительной частью. При Совете находилась комиссия составления законов и комиссия прошений.

Однако анализ манифеста свидетельствует, что учреждение Государственного совета игнорировало основные принципы государственной реформы, отраженные во «Введении к уложению государственных законов». Совет планировался как совещательный орган при императоре. Однако в написанном им же манифесте Государственный совет предстает в виде исключительно законосовещательного органа. Вся законотворческая деятельность оказалась в руках императора, так как всех членов Государственного совета он назначал сам. Всего вместе с председателями и министрами в Совет было назначено 35 человек.

Решения Совета принимались большинством голосов. Те члены Совета, которые не были согласны с большинством, могли записать свое особое мнение в журнале, но никакого влияния это не имело. Все законы и уставы должны были утверждаться монархом и издаваться в виде царского манифеста, начинавшегося словами: «Вняв мнению Государственного совета». Александр I часто игнорировал мнение большинства Совета и часто поддерживал меньшинство. Государственный совет завалили различными не свойственными ему вопросами. Совет рассматривает то смету расходов и доходов Москвы и Петербурга, то уголовные гражданские дела. Император стал издавать законы без рассмотрения их в Совете.

Министерская реформа началась еще до преобразования Государственного совета. Манифестом от 25 июля 1810 г. было обнародовано «новое разделение государственных дел в порядке исполнительном» с подробным определением пределов их деятельности и степени их ответственности. Манифест повторил все основные мысли и предложения Сперанского. Правда, им вводилось еще одно ведомство: главное управление духовных дел и иноверных исповеданий.

Следующим манифестом – «Общим учреждением министерств» от 25 июня 1811 г. было объявлено об образовании министерств, определены их штаты, порядок назначения, увольнения, производства в чины, порядок производства дел. Определены степень и пределы власти министров, их отношения с законодательной властью и, наконец, ответственность как министров, так и разных чинов, принадлежавших к составу министерских канцелярий и департаментов.

Каждое министерство получило единообразное структурное оформление. Согласно «Общему наказу», министерство возглавлял министр, назначаемый императором и фактически ответственный перед ним. Аппарат министерств состоял из нескольких департаментов во главе с директором, а они, в свою очередь, делились на отделения, возглавляемые начальником. Отделения разбивались на столы во главе со столоначальником. Вся работа министерств строилась на принципе единоначалия. В «Общем наказе» категорически оговаривалось, что министрам принадлежит только власть исполнительная и в их компетенцию не входит «никакое новое учреждение или отмена прежнего». Министры назначали и увольняли чиновников, осуществляли надзор за подчиненными министерству учреждениями. Манифест 1811 г., по сути, дал министрам безграничную власть в своей отрасли.

20 марта 1812 г. было обнародовано «Учреждение Комитета министров». Этим документом он определялся как высший административный орган. Комитет состоял из 15 членов: 8 министров, 4 председателя департаментов Государственного совета, главнокомандующий Петербурга, начальник Главного штаба и начальник морского штаба. Председателем Комитета был князь Н. И. Салтыков, но дела, рассматриваемые Комитетом, докладывались Александру I А. А. Аракчеевым. На Комитет возлагалось рассмотрение дел, по которым «необходимо общее соображение и содействие»[8].

Создание подобного органа было не чем иным, как полным игнорированием принципа разделения властей, подчинением законодательной власти высшей администрации. Довольно часто Комитет по инициативе того или другого министра стал рассматривать законопроекты, которые потом утверждал Александр I. Вместо органа, объединяющего и направляющего деятельность министерств, Комитет министров в своей деятельности или подменял министерства, или занимался делами, не свойственными исполнительной власти. Он мог отменить решение Сената и одновременно с этим рассмотреть по первой инстанции малозначительное уголовное дело.

Сенат стал камнем преткновения для Сперанского. Если раньше все его предложения проходили почти без обсуждения, то в данном случае развернулись горячие прения в том самом Государственном совете, который был преобразован по его плану. Проект учреждения обоих сенатов был рассмотрен специально образованным комитетом в составе графа Завадовского, князя Лопухина и графа Кочубея, а после этого отпечатан и разослан всем членам Государственного совета. В июне 1811 г. он был внесен для обсуждения на общее собрание Совета.

Члены Совета в большинстве своем возражали против реформы Сената. Возражения сводились к тому, что изменение учреждения, веками существовавшего, «произведет печальное впечатление на умы», разделение Сената умалит его важность, повлечет большие издержки и создаст «большие трудности в приискании способных людей как в должности канцелярские, так и в сами сенаторы». Некоторые члены Государственного совета сочли, что выбор части сенаторов противоречит принципу самодержавия и «скорее обратится во вред, нежели в пользу». Другие рьяно выступали против того, чтобы Судебный Сенат был высшей судебной инстанцией и его решение было окончательным, считая, что этот акт будет умалять самодержавную власть. Многим показалось непозволительным выражение «державная власть» по отношению к Сенату, так как в России знают лишь власть самодержавную. Наиболее существенные замечания принадлежали графу А. Н. Салтыкову и князю А. Н. Голицыну. Они находили проект прежде всего не «ко времени», считали несвоевременным вводить в жизнь новое установление во время войны, финансового расстройства при всеобщем недостатке в образованных людях.

Сперанским был составлен свод высказанных замечаний. К нему он приложил записку, в которой горячо защищал свой проект, уступая оппонентам в мелочах. В пермской ссылке Сперанский причины посыпавшихся возражений объяснял так: «Возражения сии большею частию происходили от того, что элементы правительства нашего недовольно еще образованы и разум людей, его составляющих, недовольно еще поражен несообразностями настоящего вещей порядка, чтобы признать благотворные перемены необходимыми. И следовательно, нужно было еще время... чтоб, наконец, их ощутили и тогда они сами бы пожелали их совершения»[9]. Сперанский считал, что мнения членов Государственного совета сводятся к положению «хорошо, да не время». Его противники, не имея веских аргументов против предложенного проекта, говорили только о его несвоевременности. Против было и большинство министров (только трое высказались за представленный проект). Иначе, рассуждал Сперанский, и быть не могло, так как проект лишает министров права докладывать лично государю и по докладам этим объявлять высочайшие указы, снимая тем самым с себя всю ответственность. Равным образом устройство Судебного сената встретил в штыки весь наличный состав Сената.

Несмотря на все возражения, проект реформы Сената большинством голосов был одобрен, и Александр I утвердил решение Государственного совета. Однако утвержденному проекту переустройства Сената не суждено было быть претворенным в жизнь. Приближалась война с Наполеоном, кроме того, казна была пуста. Император решил не начинать преобразование Сената до более благоприятных времен. «Дай бог, - писал Сперанский, - чтобы время сие настало! Проект может быть переменен, исправлен или совсем переделан людьми, более меня сведующими, но я твердо уверен, что без устройства Сената, сообразного устройству министерств, без сосредоточения и твердой связи дел министерства всегда будут наносить более вреда и заботы, нежели пользы и достоинства»[10].

Финансовая реформа, задуманная Сперанским и провозглашенная Высочайшим манифестом, предусматривала прекращение эмиссии бумажных ассигнаций, увеличение налогов, введение специального налога на помещиков, владевших крепостными. Впоследствии Сперанский в «пермском письме» он гордо заявляет императору, что за период с 1810 по 1812 государственные доходы возросли на 175 млн. Однако финансовая реформа, направленная на увеличение доходов государства и подъем экономики, как всегда, привела к увеличение налогового бремени, что вызвало недовольство и богатых и бедных слоев населения.

Таким образом нельзя не заметить, что грандиозный план преобразований, предложенный Сперанским, был осуществлен лишь в отдельных частях. Деятельность вновь созданных и реорганизованных учреждений была далека от той роли, которой придавал им Сперанский. Что же касается самого главного - введения представительных учреждений и строгое разделение властей, то эта реформа была отложена на неопределенный срок.

§4. Причины неудач М. М. Сперанского и Александра I

Первая причина неудачи реформ М. М. Сперанского и Александра I обнаруживается по существу уже в самом возвышении М. М. Сперанского, превращении «выскочки», «поповича» - в первого министра. Это вызывало зависть и недовольство в придворных кругах. Уже в 1809 г. после указов, регламентировавших государственную службу, негативное отношение к М. М. Сперанскому начинает усиливаться во всех слоях русского общества. Оскорбления и насмешки в его адрес сделались явлением обычным: ведь подготовленные им указы посягали на давно установившийся и очень удобный для дворянства и чиновничества порядок. Когда же был создан Государственный совет и повышены налоги, всеобщее недовольство достигло апогея.

Второй причиной неудачи реформ было то, что лишь немногие знали и четко представляли цели и задачи преобразований. В целом сознание общества не было подготовлено к этим нововведениям. Да и сам М. М. Сперанский не сделал ни малейшей попытки ознакомить его со своими проектами, показать подлинные цели и смысл своих начинаний. Это отсутствие сколько-нибудь определенных сведений о предполагаемых реформах не давало заинтересованным людям возможности выступить активно в их поддержку. М. М. Сперанский, первоначально придававший в своих трудах огромное значение общественному мнению, когда дело дошло до практики, совершенно исключил «народный дух» из числа своих союзников, сделав ставку на верховную политическую власть. Но при этом он упустил из виду, что носитель этой власти (в данном случае Александр I) есть лицо предельно открытое, для различных влияний со стороны тех или иных общественных кругов, а это влияние практически сразу стало развиваться далеко не в пользу идей М. М. Сперанского.