Помимо  Особых совещаний государственно-монополистическими органами были специальные комитеты и комиссии с участием буржуазии. Степень их влияния на экономическую жизнь была различной.

       Государственно-монополистические  органы могли влиять на политику, но политической властью по-прежнему обладали традиционные государственные органы.

1.3. Особые совещания.

       В отличие от предвоенного периода  для обеспечения единства государственного управления в годы первой мировой войны недостаточно было только поддерживать согласованность в действиях ведомств. Первая мировая война привела к созданию различных чрезвычайных органов, наделенных весьма широкими полномочиями и находившихся первоначально в целом вне сферы контроля Совета министров. К ним относились органы военно-экономического регулирования, которые были призваны заниматься мобилизацией всех хозяйственных ресурсов страны для удовлетворения потребностей фронта.

       По  мере того как война приобретала  все более затяжной характер, в  России начала складываться система  органов военно-экономического регулирования. Колоссальные масштабы столкновения двух противостоявших друг другу блоков империалистических государств обусловили небывалый рост потребностей действующей  армии в вооружении и боеприпасах. Для удовлетворения этих потребностей необходимо было мобилизовать весь экономический  потенциал страны, перевести народное хозяйство на военные рельсы. Успешное наступление австро-германских войск  на Восточном фронте весной и летом 1915 г., вскрывшее вопиющие недостатки в снабжении русской армии всем необходимым, делало данную задачу особенно актуальной. Обычные звенья аппарата власти царизма оказались не в состоянии справиться с ее решением. В результате возникает система чрезвычайных органов военно-экономического регулирования, основу которой составили созданные на основании законов 17 августа 1915 г. четыре Особых совещания — по обороне, перевозкам, продовольствию и топливу. Их глазами стали соответственно министры: главный, путей сообщения, главноуправляющий землеустройством и земледелием (впоследствии министр земледелия) и министр торговли и промышленности. Неспособность самодержавия решать проблемы экономического обеспечения войны без поддержки буржуазии привела к тому, что в работе этих органов помимо чиновников различных ведомств участвовали представители Думы и Государственного совета, Земского и Городского союзов, Центрального военно-промышленного комитета. Создание Особых совещаний было со стороны самодержавия шагом навстречу требованиям буржуазии, которая, выдвинув весной 1915 г. лозунг «мобилизации промышленности», хотела «воспользоваться поражением и растущей революцией, чтобы добиться у испуганной монархии уступок и дележа власти» [12, с. 55].

       Совет министров представил Особому совещанию статус высшего государственного учреждения, неподконтрольного кабинету. Никаких форм координации работы Совета министров и Особого совещания не  устанавливалось. «Кабинет, очевидно, опасался, что любые меры в этом направлении будут расценены буржуазией как попытки ущемить права Совещания и вызовут ее противодействие» [14, с. 105]. В результате в тылу возникало своеобразное двоевластие. Сфера управления военной экономикой была отделена от общеполитической, и в каждой из них действовали равные друг другу и слабо связанные между собой органы — соответственно Особое совещание и Совет министров.

       Особые  совещания наделялись широкими полномочиями по контролю над соответствующими отраслями экономики и распределением военных заказов. На местах интересы Особых совещаний представляли уполномоченные, а также совещания в губерниях. Были организованы — Особое совещание по снабжению армии, Особое совещание по устройству беженцев. Наиболее представительное — Особое совещание для обсуждения мероприятий по обороне — возглавлял военный министр. В обязанности Совещания по обороне входили надзор за деятельностью государственных и частных предприятий, изготовлявших предметы снаряжения армии и флота; содействие появлению новых заводов и т.п. Для координации деятельности всех подразделений было создано Особое совещание министров, под руководством председателя Совета министров.

       Главным было Особое совещание по обороне, во главе которого стоял военный  министр. На это совещание возлагался высший надзор за деятельностью всех правительственных и частных предприятий, выполнявших военные заказы; содействие в создании новых предприятий и модернизации старых; распределение правительственных военных заказов и контроль за их выполнением. Особое совещание получило чрезвычайные полномочия, вплоть до секвестра и реквизиции предприятий и имущества.

       Отраслевые  совещания возглавляли соответствующие  министры. Правительство хотело оставить ключевые посты за собой.

       В ходе войны компетенция особых совещаний, и, прежде всего, Особого совещания  по обороне, значительно расширилась. Это было связано со стремлением самодержавия снизить влияние общественных организаций и учреждений. В руках Особого совещания по обороне «оказалось размещение до 97% военных заказов, передававшихся им военно-промышленным комитетам» [5, с. 95].

       В системе Особых совещаний проходил процесс сращивания государственного аппарата самодержавия с монополистическими объединениями. На практике политика этих органов отражала интересы буржуазии  и способствовала усилению ее позиций. В состав совещаний входили представители  Думы и Государственного совета, министерств, Земгора и Центрального военно-промышленного комитета. Особые совещания получили широкие права по надзору за заводами, они распределяли и контролировали выполнение государственных заказов, определяли договорные связи предприятий, могли устранять администрацию заводов. Совещание по обороне получило решающие права в области финансирования экономики.

       Образование четырех Особых совещаний создало  серьезные сложности государственной организации управления тылом. При проведении в жизнь правительственного законопроекта вставал вопрос только о характере взаимоотношений между Советом министров и одним Особым совещанием по обороне, то теперь помимо той же проблемы применительно к четырем Особым совещаниям возникла еще и другая проблема – проблема координации работы самих Совещаний. Вопросы, которыми они занимались, были теснейшим образом связаны друг с другом, в силу чего успешное выполнение тем или иным Совещанием своих обязанностей оказывалось немыслимым без активной поддержки других Совещаний.

       Законодательство  об Особых совещаниях предусматривало  некоторые меры по координации деятельности этих учреждений, по объединению их работы с общим правительственным  курсом. Председатель Особого совещания  по обороне получил возможность  в известной мере контролировать деятельность Особых совещаний по перевозкам, продовольствию и топливу. Председатели последних должны были информировать  военного министра обо всех решениях, принимавшихся соответствующими Особыми  совещаниями. Председатель Совещания  по обороне мог приостановить  проведение в жизнь постановления, которое казалось ему нецелесообразным, с тем, чтобы оно было рассмотрено  на заседании Особого совещания  по обороне при участии заинтересованного  Совещания. Если и здесь не удавалось  прийти к единому мнению, то дело передавалось в Совет министров. Нельзя, однако, согласиться с встречающимися в литературе утверждениями о  том, что председатель Особого совещания  по обороне мог отменять постановления прочих Coвeщаний. Действовавшее законодательство не дает никаких оснований для подобных выводов, позволяя, как отмечалось, военному министру в качестве председателя Совещания по обороне только приостанавливать, но никак не отменять своей властью решения других Особых совещаний. В целом рассмотренные правила позволили, с одной стороны, председателю Особого совещания по обороне поддерживать определенную степень согласованности в работе органов военно-экономического регулирования, а с другой стороны, создавали известные условия и для объединения Деятельности последних с деятельностью кабинета. Некоторое значение имела и финансовая зависимость всех Особых совещаний от правительства. Именно Совет министров должен был решать вопросы, связанные с отпуском этим учреждениям денежных средств. В кабинете рассматривались также предложения Совещаний о проведении в жизнь мер, имевших законодательный характер. Возможность для Совета министров оказывать некоторое влияние на деятельность Совещаний, в свою очередь, позволяла кабинету обеспечивать в известной степени и согласованность в деятельности самих органов военно-экономического регулирования. В целом, однако, законодательство 17 августа не уделило достаточного внимания проблеме обеспечения единства в управлении тылом. Рассмотренные выше нормы, установив известный контроль кабинета за Совещаниями, вместе с тем придали этому контролю пассивный, случайный характер. Председатель Особого совещания по обороне также не получил прав, достаточных для того, чтобы эффективно координировать деятельность всех Совещаний. По свидетельству А.А. Маниковского, военный министр не мог ничего поделать «с путями сообщений, с торговлей и промышленностью,  с земледелием и прочими „удельными княжествами", каждое из которых вело „свою политику" и стремилось показать, что я де мол „сам с усам"» [14, с. 106]. Все Особые совещания получили статус высших государственный учреждений, которым никто, кроме царя, не мог давать каких-либо указаний. Будучи в принципе равны между собой, равны кабинету, Совещания имели широкие возможности для того, чтобы действовать совершенно самостоятельно, не считаясь ни с Советом министров, ни друг с другом. Конечно, «особые права, предоставленные председателю Особого совещания по обороне, позволяли ему оказывать известное влияние на деятельность прочих органов военно-экономического регулирования. В этой связи исследователи даже отмечают, что Особое совещание по обороне из четырех Особых совещаний было «наиболее полномочным, определявшим характер деятельности всех других». Совещание по обороне, безусловно, было «наиболее полномочным», однако его полномочий не хватало, чтобы определять характер деятельности других Совещаний [7, с. 133]. Констатируется и отсутствие согласованности в работе органов военно-экономического регулирования, чего, очевидно, не было бы, если бы Особое совещание по обороне действительно могло бы руководить прочими Особыми совещаниями. Законодательство 17 августа 1915 г. позволяло устранять лишь наиболее открытые проявления разобщенности в работе Совещаний [9, с. 110]. При этом весьма длительная и сложная процедура разрешения конфликтов между органами военно-экономического регулирования, будучи обусловлена юридическим равенством этих учреждений друг другу, абсолютно не соответствовала тем требованиям, которые война предъявляла к работе государственного аппарата Российской империи. Законодательство 17 августа 1915 г. создало многовластие в тылу, что грозило чрезвычайно отрицательным образом сказаться и на мобилизации экономики, и на организации управления страной в целом.

       В целом законы 17 августа 1915 г. окончательно расчленили управление тылом на две во многом изолированные друг от друга сферы — oбщeпoлитичecкую, составлявшую предмет занятий кабинета, и военно-экономического регулирования, где царили Особые совещания, причем объединение деятельности последних также в достаточной степени не обеспечивалось.

1.4. IV Государственная дума. Государственный совет.

       IV Государственная дума начала свою работу 15 ноября 1912 г. По своему партийному составу она мало отличалась от III Думы. На протяжении почти пяти лет - до 26 февраля 1917 г. ее председателем был октябрист М.В. Родзянко [5, с. 72]

       IV Государственная дума продолжила ту же практику деятельности, что и III Дума: обсуждала законопроекты, рассматривала и утверждала государственные расходы и доходы, обсуждала запросы о действиях властей. Работа Думы велась в 36 комиссиях - постоянных и временных. Появились и новые черты: так, в ходе ее деятельности стала проявляться оппозиционность самодержавию. Кадетские депутаты выступили с предложением демократических законопроектов: о всеобщем избирательном праве, о свободе союзов. На политическую роль русской буржуазии сильное влияние оказала Первая мировая война.

       Действовавшие во время войны Государственная  дума, Государственный совет и  министерства опирались на положения  Основных законов 1906 года. Но центральные  задачи переместились в экономическую  сферу и зависели от отношений  буржуазии и самодержавия. Государственность  испытывала кризис. Царь упорно отказывался  от введения принципа «ответственного  перед парламентом правительства». Старый аппарат обнаруживал бессилие, все чаще сменялись министры. К  концу войны началась настоящая  «министерская чехарда».

       Изменилась  и роль Думы. В начале войны самодержавие призвало к внутреннему миру. Оно  было настолько ослаблено, что готовилось к перемене политического курса  на основе избирательного закона 1907 года, но все буржуазно-помещичьи партии в Думе заявили о классовом мире, и старый курс формально был сохранен. Большевики — делегаты Думы, выступившие против войны, были сосланы в Сибирь. Вопросы законодательства не могли иметь в Думе прежнего значения: законодательная деятельность переместилась в министерства и государственно-монополистические органы. Дума обсуждала правовое положение этих органов, рабочий вопрос, крестьянский вопрос, но это сводилось по большей мере именно к обсуждению. Серьезных законодательных актов Дума почти не утверждала. Страх перед революцией заставил думские партии укрепить союз с самодержавием.

       За  время войны буржуазия усилилась  экономически и политически, руководя военно-промышленными комитетами, земско-городскими союзами, особыми совещаниями и  комиссиями при министерствах. Таким  образом, процесс приобщения буржуазии  к власти заметно активизировался. Предпринимается попытка организовать единый фронт для давления на правительство. С этой целью в августе 1915 г. в  IV Государственной думе образовался «прогрессивный блок», куда входили буржуазно-помещичьи партии (октябристы, прогрессисты, кадеты), часть членов Государственного совета. Задача блока состояла в «оздоровлении» монархии путем замены скомпрометировавших себя министров, зачастую назначаемых под влиянием Распутина и императрицы [8, с. 230]. Буржуазные партии отказались от требований «ответственного правительства» и выдвинули лозунг «министерства доверия». Это было признанием нецелесообразности борьбы за власть в условиях войны.

       Прогрессисты  предлагали кардинальные изменения  в составе, организации правительства  и действующего законодательства. С  образованием Прогрессивного блока  взаимоотношения между Думой  и самодержавием заметно обостряются. Неоднократно по распоряжению Николая  II сессии Думы прерываются, объявляются перерывы в ее работе, а в декабре 1916 г. ее заседания прекращаются, хотя формально она просуществовала до 6 октября 1917 г. Результатом активной противоправительственной деятельности Думы стал ее досрочный роспуск царем 25 февраля 1917 года.

       В политической истории России Дума оставила заметный след. Опыт ее деятельности в  качестве высшего представительного управленческого органа очень важен. В Государственной думе вырабатывался первый опыт российского парламентаризма. Заметное влияние оказала Дума и на процесс формирования многопартийности.

       Одновременно  с созданием Государственной  думы проходила реформа Государственного совета. Он оставался законосовещательным органом, его функции приспосабливались к взаимодействию с Государственной Думой. Структуру, состав и компетенцию реформированного Государственного совета регламентировали указы от 20 февраля 1906г. «О переустройстве учреждений Государственного совета» и от 24 апреля «Учреждение Государственного совета».

       Комплектовался  Государственный совет по смешанному принципу: половина его членов назначалась  царем, а вторая половина была выборной от земств, дворянских собраний, буржуазии  и интеллигенции.