История создания института губернаторства в России, сравнительная характеристика данного интститута в Российской Империи и современной

В то же время, абзацем вторым пункта 2 оспариваемого  Указа «вопрос о назначении выборов  главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным  законодательством, решается Президентом  Российской Федерации». Следует, что  субъект Российской Федерации даже при наличии у него надлежащей законодательной базы лишается права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти.

Поскольку такое ограничение конституционного статуса отдельных субъектов  Российской Федерации противоречит ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд России постановил, что при наличии соответствующей  нормативной базы субъект федерации  вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно.

Таким образом, фактически все положения вынесенного  Постановления соответствовали  основам демократии и народного  суверенитета.

Несмотря  на данное Постановление 06.10.1999 г. был  принят Федеральный закон N 184-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации».¹⁸ В редакции от 11.12. 2004г, с целью укрепления общегосударственной цепочки власти, устанавливался «новый» порядок назначения на пост главы региона субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Президентом установлено, что в  случае трехкратного отклонения или  непринятия решения по внесенной  им кандидатуры главы субъекта РФ, а также по истечению месячного  срока по консультациям по кандидатуре  с учетом их результата распустить законодательный (представительный) орган  государственной власти субъекта Российской Федерации и назначить временно исполняющим обязанность главы  региона.

Указом  Президента Российской Федерации В.В.Путина от 17.06.2000г. №1110 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации», были отменены основные спорные Указы предшественников, что фактически ставило вопрос о новом рассмотрении Конституционности положений вынесенного Федерального закона №184-ФЗ.

После внесенных  в 2004г. поправок Конституционный суд, рассмотрев, фактически аналогичное  с 1996 г. дело, пришел к противоположенному выводу, по отношению к Постановлению 1996 г.

В Постановлении  Конституционного суда Российской Федерации  от 21 декабря 2005 года была дана официальная  оценка новелле Федерального закона «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации». Так, например, как указано в мотивировочной части, Конституция Российской Федерации  не содержит прямого указания в отношении  порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Высшее должностное лицо субъекта федерации необходимо рассматривать не только как руководителя исполнительной власти субъекта федерации, но и как главу региона. Существенным является и то, что законно установленных Конституцией прав Президента по наделению полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской федерации как таковых нет.

В дальнейшем, Указом Президента Российской Федерации  от 23 апреля 2009 г. N 441 «Об утверждении  Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о  кандидатурах на должность высшего  должностного лица (руководителя высшего  исполнительного органа государственной  власти) субъекта Российской Федерации»¹⁹, глава государства установил порядок, согласно которому полпреды президента в округах предоставляют главе президентской администрации список, состоящий из двух и более согласованных с законодательным органом субъекта федерации кандидатур. И только после консультации и проверки глава администрации передавал президенту список претендентов для окончательного выбора.

Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, что на протяжении почти двух десятков лет, с момента формирования института губернаторства (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), в России фактически структура власти меняется, как на государственном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Целесообразность изменения порядка замещения должности главы субъекта Российской Федерации, существующая на сегодняшний день носит временный характер. Данный порядок, несмотря на противоречивое мнение Конституционного суда РФ, не соответствует суверенному государству с правовыми основами демократии.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

 

Таким образом, в данной курсовой работе, посвященной  институту губернаторства в России, был осуществлен комплексный  анализ зарождения, становления, совершенствования  этого органа, имеющего двойственный характер, как представителя имперского центрального управления и высшего  звена местного управления Российской империи и как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в современной России.

Была  проанализирована эволюция законодательной  и нормативной правовой баз институтов губернаторства и генерал-губернаторства. Исследована проблема практической реализации законодательной и нормативно-правовой базы институтов губернаторства и генерал-губернаторства.

Институт  губернаторства возник в ходе административной реформы начала XVIII века, являвшейся составной частью целого комплекса преобразований Петра I. Окончательное оформление институт губернаторства получил в результате губернской реформы Екатерины II. Созданная в последней четверти XVIII века сложная бюрократическая система губернской администрации и основа административно-территориального устройства Российской империи с некоторыми изменениями просуществовала вплоть до 1917 года.

Одним из главных результатов губернской реформы Екатерины II стало и повсеместное введение института генерал-губернаторства. Задумывавшийся в качестве «проводников государевой воли» в условиях меняющихся приоритетов верховной власти, институт генерал-губернаторства к середине XIX века трансформировался в способ управления окраинами Российской империи, а к концу того же столетия - в инструмент для обеспечения общественного спокойствия и подавления революционного движения.

Анализ  рассматриваемой темы ограничивается падением монархии в России в 1917 году, и, вместе с этим, упразднением институтов губернаторства и генерал-губернаторства.

Рассматривая  аспекты, связанные с деятельностью  генерал-губернаторов, мы можем провести параллели с современным положением дел в области государственного строительства. Во многом, правительство  как самодержавной, так и президентской  России преследовало идентичные цели. Отделение функций надзора от активного управления и ужесточение  контроля над всей деятельностью  местной администрации - важнейшая  задача, стоявшая перед правительством нашей страны, как в дореволюционные  годы, так и в начале XXI в. Поэтому изучение функционирования института генерал-губернаторств должно способствовать преодолению ошибок прошлого при строительстве системы государственного управления на современном этапе.

Если  же говорить о современном институте  губернаторства, то он возник на рубеже 80-90-х гг. ХХ века. Возвратившись к институту губернаторства в царской России и сравнивая его с нынешним, становится понятным, что в современной России институт губернаторства не обладает пока  необходимой гибкостью, маневренностью в отношениях между регионом и центральной властью. Но возможно, что он еще в стадии становления, переходного состояния и не следует строго осуждать его такое своеобразное положение в системе власти.

Совмещая  деятельность свою в области, крае с  членством в Совете Федерации, губернатор  занял такое положение в регионе, которого никогда не занимал губернатор в истории России. Между тем  в большинстве уставов не была предусмотрена ответственность  губернаторов за свою деятельность. Становится ясным, что губернаторы 1991 - 2000 годов  ни перед кем не отвечали, тогда как сам принцип существования исполнительной власти предусматривает именно ответственность за дела по управлению данной территорией. Нарастал среди губернаторов произвол и безнаказанность. Особенно, если учитывать, что губернатор мог опираться на мощный материальный и административный ресурс в своем регионе. Не изменил этого положения и созданный Президентом Российской Федерации в самом начале 90-х годов институт представителей Президента РФ. Процесс децентрализации продолжал нарастать, что серьезно ослабляло вертикаль исполнительной власти в стране.

Нельзя  упустить еще один серьезный момент в становлении института губернаторов, а именно: после октября 1993 года главами  администрации были распущены областные  и краевые Советы. На основании  Конституции РФ 1993 года необходимо было назначать выборы и создавать  структуру законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Положения  о выборах краевых и областных  законодательных органов и сроки  выборов также должны были быть утверждены главами администрации. Во-первых, сроки  назначения выборов несколько затягивались, что могло привести и привело  к злоупотреблению властью, коррупции  и правовому беспределу; во-вторых, формирование депутатского корпуса во многом зависело от глав администрации, и как следствие - депутаты были агрессивно настроены по отношению к федеральной власти и представителям Президента Российской Федерации в регионе.

В настоящий  период существует ряд проблем в  реализации института губернаторства в России. Так, по-прежнему идут споры  по поводу способов получения власти губернаторами: назначать или  выбирать всенародно. Некоторые предлагают также  избирать главу администрации (губернатора) областным или краевым законодательным  органом государственной власти субъекта Российской Федерации, т. е. навязывают парламентарную модель государственной  власти в регионе. Но можно предложить и еще один способ, если рассуждать следующим образом. Глава администрации  – губернатор – это глава исполнительной власти в регионе. Значит, он должен обладать рядом необходимых для  всего населения региона качеств, ну уж, естественно, не отстаивать и не защищать интересы одной  политической партии, так как он один для всего населения региона (субъекта РФ). Возможно,  есть резон, подобрав соответствующую кандидатуру, заключать с ним контракт на определенный (на период работы законодательного органа) срок.

Подводя итог, отметим, что, согласно Положению  о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года, глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В настоящее время глава исполнительной власти субъекта Федерации является только выборной должностью.

 

 

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // СЗ РФ. – 1996. - N 19, ст. 2320.
2. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Земский вестник. М., 1994. № 2
3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Земский вестник. М., 1994. № 4
4. Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1806-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР «О выборах главы администрации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 45. - Ст. 1492.
5. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР 01 ноября 1991 г. № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 44. - Ст. 1455.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. №3. Ст. 336.
7. Указ Президента РФ от 23.04.2009 N 441 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ, 27.04.2009, N 17, ст. 2053.
8. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010) // СЗРФ, 18.10.1999, N 42, Ст. 5005.
9. Ведомости СНД и ВС РСФСР [Текст] // Ведомости СНД и ВС РСФСР, - 2009. - № 34. - Ст. 1125.
10. Воскресенский, Н.А. Законодательные акты Петра I. Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники [Текст] / под ред. Н.А. Воскресенского. -  M.: Изд-во АН СССР, 2010. - С. 19-21.
11. Гельман, В. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: учебные материалы [Текст] / В. Гельман. – М: ИГПИ, STUDIO POLITICA, 2011 г. - С. 40.
12. Градовский, А.Д. Начала русского государственного права [Текст] / под ред. А.Д. Градовского // Тома I-III. – СПб: типография М. Стасюлевича, 2010 г. - С. 27.
13. Ерошкин, Н.В. Местные государственные учреждения дореформенной России (1801-1860 гг.) [Текст] / под ред. Н.В. Ерошкина // М., 2009. - С. 36.
14. Карамзин, Н.М. Записка о древней и новой России [Текст] / под ред. Н.М. Карамзина // Учебная литература. - М., 2011. - С. 57.
15. Крыштанов, В.О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту [Текст] / В.О. Крыштанов // Общественные науки современности. - 2009. - №1. - С. 55.
16. Левандовский, А.А. Исторический опыт создания вертикали власти: генерал-губернаторства в России [Текст] / А.А. Левандовский // ПОЛИС. - 2011. -  №6. - С. 14.
17. Лысенко, В.Н. Институт губернаторов в современной России: вперед в прошлое [Текст] / В.Н. Лысенко // Журнал «Казанский федералист». – 2008 г. - №4. – С. 35.
18. Лысенко, В.Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты [Текст] / под ред. В.Н. Лысенко // Государство и право. – 2010 г. - №5. - С14-16.
19. Трифонов, А.Г. Генерал-губернаторства в Российской системе территориального управления [Текст] / А.Г. Трифонов // ПОЛИС. - 2009. - №5. - С. 22.
20. Васильев, В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления [Текст] / Под ред. Тихомирова Ю.А. // Законы области как субъекта Российской Федерации - Воронеж: Издательство Воронежского университета, 2009. - С. 120 - 128.

¹ Воскресенский, Н.А. Законодательные акты Петра I. Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники [Текст] / под ред. Н.А. Воскресенского. -  M.: Изд-во АН СССР, 1945. - С. 19-21.

² Воскресенский, Н.А. Законодательные акты Петра I. Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники [Текст] / под ред. Н.А. Воскресенского. -  M.: Изд-во АН СССР, 1945. - С. 19.

³ Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Земский вестник. М., 1994. № 2

⁴ Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Земский вестник. М., 1994. № 4

⁵ Карамзин, Н.М. Записка о древней и новой России [Текст] / под ред. Н.М. Карамзина // Учебная литература. -  М., 1991. - С. 57.

⁶ Градовский, А.Д. Начала русского государственного права [Текст] / под ред. А.Д. Градовского //  Тома I-III. – СПб: типография М. Стасюлевича, 1875 г. -  С. 27.

⁷ Левандовский, А.А. Исторический опыт создания вертикали власти: генерал-губернаторства в России [Текст] / А.А. Левандовский // ПОЛИС. -  2000. -  №6. - С. 14.

⁸ Ерошкин, Н.В. Местные государственные учреждения дореформенной России (1801-1860 гг.) [Текст] / под ред. Н.В. Ерошкина // М., 1985. - С. 36.

⁹ Лысенко, В.Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты [Текст] / под ред. В.Н. Лысенко // Государство и право. – 1998 г. - №5. - С14-16.

¹⁰ Лысенко, В.Н. Институт губернаторов в современной России: вперед в прошлое  [Текст] / В.Н. Лысенко // Журнал «Казанский федералист». – 2004 г. - №4. – С. 35.

¹¹Гельман, В. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: учебные материалы [Текст] / В. Гельман. – М: ИГПИ, STUDIO POLITICA, 1998 г. -  С. 40..

¹² Крыштанов, В.О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту [Текст] / В.О. Крыштанов // Общественные науки современности. - 1995. - №1. -  С. 55.

¹³ Ведомости СНД и ВС РСФСР [Текст] // Ведомости СНД и ВС РСФСР, - 1991. - № 34. - Ст. 1125.

¹⁴   Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1806-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР «О выборах главы администрации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 45. - Ст. 1492.

¹⁵ Постановление Съезда народных депутатов РСФСР 01 ноября 1991 г. № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 44. - Ст. 1455.

¹⁶ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // СЗ РФ. – 1996. - N 19, ст. 2320.