История создания института губернаторства в России, сравнительная характеристика данного интститута в Российской Империи и современной

Сейчас  принято считать, что прообразом недавно учрежденных полномочных  представителей Президента России в  федеральных округах является институт генерал-губернаторов, существовавший в императорской России с 1775 по 1917 год. Действительно, создание обоих  институтов в решающей степени было ответом верховной власти на кризис традиционной системы управления по линии «центр - регионы». Однако на этом их поверхностное сходство, пожалуй, и заканчивается. Для того же, чтобы  проанализировать характерные черты  института губернаторства, следует подробнее рассмотреть основные этапы становления и развития этого института в широком историческом контексте.

 

2. ИНСТИТУТ ГУБЕРНАТОРСТВА  В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

 

 

2.1 Зарождение института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

 

Институт  губернаторства (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) зародился  на рубеже 80-90-х гг. ХХ века. Фактическое  зарождение такового представляет собой  истоки формирования демократических начал современности.

На сегодняшний  день существуют различные периодизации формирования и развития института  губернаторства в Российской Федерации.

Так, известный  политолог Лысенко В.Н.⁹ в 2004 г. на фоне представленных ранее 3 основных этапов, выделил 7 этапов развития института губернаторства в Российской Федерации: 1 этап (12 июня 1991 г.) – связан с избранием первого Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, первого мэра Москвы Ю. Лужкова, первого мэра Санкт-Петербурга А. Собчака, Президента Республики Татарстан М. Шаймиева. 2 этап (август 1991 г.) - путч ГКЧП, приход к власти команды Б. Ельцина. Роспуск КПСС, отстранение от власти председателя облисполкомов - «пособников» ГКЧП в девяти областях, введение в действие «исполнительной вертикали». Борьба двух позиций команде Б. Ельцина: 1) избирать губернаторов, но приставить к ним представителей Президента РФ; 2) назначать губернаторов. Идет дальнейший процесс замены председателей облисполкомов на губернаторов. 3 этап (1992 г.) введение процедуры назначения губернаторов по инициативе Президента РФ Б. Ельцина с учетом одобрения такового Верховным Советом. 4 этап (конец 1993 г. – середина 1996 г.) связан с роспуском Верховного Совета, переизбранием Президента Б. Ельцина на второй срок, укрепление роли губернатора на уровне субъектов Российской Федерации. 5 этап (вторая половина 1996 г. – 1997 г.) прямое избрание губернаторов. Автор к данному этапу отнес и процесс укрепления роли Совета Федерации в процессе представления интересов субъектов Федерации. Активное деятельность по подписанию ряда значимых договоров Президента РФ Б. Ельцина с губернаторами регионов, что фактически вело к созданию новых федеративных отношений на демократических началах. 6 этап (парламентские выборы 1999 г. – начало 2004 г.) начало формирования централизованной общей вертикали власти во главе с Президентом. Создание 7 Федеральных округов с уполномоченными представителями (Далее полпредами) Президента, тем самым установление политического контроля за губернаторами; выведение губернаторов из верхней палаты парламента. Понижение их статуса с Федерального до регионального. Вмешательство Президента в деятельность региональных органов с правом освобождения от должности глав регионов. 7 этап выражается в отказе от демократических институтов путем перехода от всенародных прямых выборов к порядку назначения главы регионов. Укрепление вертикали власти, переход к унитарному государству.¹⁰

На наш  взгляд, институт губернаторства современной  России, бесспорно, имеет преемственность. Так, например, в основах института  заложены основы института губернатора  в Российской империи и института  первого секретаря регионального  партийного комитета времен КПСС и  Советской власти. Но, в тоже время, институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обладает отличительными, от предшествующих аналогичных  институтов, чертами.

Период  с 1980-го по начало 1990 года характеризуется  радикальной трансформацией российской политической системы, в том числе  и изменения на уровне субъектов  государства.

В этот период, в связи с преобразованием  устройства страны в целом, происходит увеличение полномочий и повышение  роли региональных органов власти. Данный период в дальнейшем, как  отмечал В. Гельман начали рассматривать, как «эффект федерализма».¹¹

По мнению В. Гельмана, в этот период для выявления различных эффектов федерализма, демократизма и децентрализации в регионах России необходимо использовать двухмерную модель для сравнительного исследования властных институтов в различных государствах, разработанная американскими политологами Мэтью Шугартом и Джоном Кэрри. В том числе и относительно посткоммунистических стран мира. В рамках данной модели проблема разделения властей на уровне субъектов (в регионах) может быть сведена к двум ключевым вопросам: Кто, и в какой степени, контролирует состав кабинета на уровне государства ассамблеи и на уровне региона руководители? Возможно ли сосуществование двух сторон в условиях взаимного недоверия?

В этот период общество и государственная  власть была подвергнута изменениям такого характера, как радикальный  подбор и назначение на должностях. Вывод на политическую арену новых  политических лидеров на государственном  уровне. По мнению О. Крыштанова, данный процесс происходил исходя их личных качеств кандидатов (претендентов на должности). ¹²

Также, впервые был законодательно утвержден пост Президента СССР.

Таким образом, необходимо отметить, что институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возник в переходный для нашей страны момент, в период, когда в стране начала формироваться  новая политическая власть.

 

2.2 Законодательные  основы учреждения т функционирования  института губернаторства в современной  России

 

Одними  из первых федеральных актов, устанавливающих  правовое положение глав регионов стали  Постановление Верховного Совета РСФСР  от 21 августа 1991 г. № 1626-1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в  условиях (ликвидации последствий попытки  государственного переворота в СССР», Согласно указанному Постановлению в краях, областях, автономной области, автономных округах вводилась должность главы администрации как руководителя соответствующего исполнительного органа и правопреемника исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов. И Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», п. 4 которого устанавливал, что исполнительно-распорядительные функции государственного управления в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций, назначаемыми Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов и подотчетными ему.

В то же время относительно глав республик  в составе Российской Федерации  специальных федеральных правовых актов в исследуемый период принято  не было. Руководство в республиках  производилось на основании внутренних правовых актов. Так, например, согласно ст. 107 Конституции Республики Татарстан от 06 ноября 1992 г. Президент Республики Татарстан выступал гарантом суверенитета республики; ст. 70 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) от 04 апреля 1992 г. наделяла Президента Республики Саха (Якутия) правом подписывать международные и межгосударственные договоры Республики Саха (Якутия).

Такая двойственность в установлении правового статуса глав субъектов Российской Федерации была заложена в период укрепления позиций субъектов СССР и предпринимаемых на этом этапе попыток суверенизации РСФСР.

Таким образом, республики в составе Российской Федерации получили больше полномочий и самостоятельности чем другие субъекты Федерации. Так в самих  республиках, «местным» законодательством, регулировался вопрос о замещении  должности главы (Президента) республики. В основном это были прямые выборы народа, путем голосования.

 

2.3 Особенности  и отличительные черты института  губернаторства в России

 

С начала 1993 г., Президентом Российской Федерации, было сделано ряд попыток по установлению порядка назначения, а не замещения  на должность глав республик.

Так, согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР  от 21 августа 1991 г. № 1626-1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в  условиях ликвидации последствий попытки  государственного переворота в СССР»¹³ Президенту было дано право назначать на должность главы краевой, областной администрации, глав администрации автономной области, автономных округов кандидатов, подбираемых с учетом национальных особенностей и местных традиций, и освобождать от этих должностей.

24 октября  1991 г. бы принят Закон РСФСР  № 1803-1 «О выборах главы администрации» и Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1806-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР "О выборах главы администрации».¹⁴

Согласно  данному Закону главы органов  государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации  в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах, группах населенных пунктов осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании должны выбираться населением региона. Более того, указанные субъекты Федерации обязаны проводить выборы согласно представленному Президентом РСФСР и утвержденного Верховным Советом РСФСР графику.

Спустя 6 дней после установления процедуры  выборов мнение властных структур, а также Президента кардинально  меняется в обратную сторону.

Так, 01 ноября 1991 г. на Съезде народных депутатов  РСФСР было принято Постановление  № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»¹⁵, согласно которому, до 01 декабря 1992 г. накладывался запрет на проведения выборов в регионах. Замещение должностей глав субъектов проводилось путем назначения Президентом РСФСР на должность. Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. № 4065-1 «О главах администраций» запрет был оставлен до момента выбора нового созыва Советов народных депутатов.

В указанные  периоды, несмотря на существующее законодательство в области регулирования вопроса замещения должности глав субъекта, на практике позиции регионов и Центра противоречили друг другу.

Первым  шагом к разрешению данной пробелы  в законодательстве стал Закон Российской Федерации от 01 апреля 1993г. №4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». Данный закон содержал основной порядок наделения Президентом России правом руководить субъектом Федерации.

После вступления в должность, Президент РФ, столкнувшись с проблемой политического противодействия  ряда руководителей регионов, издал  Указом № 159707 октября 1993 г. утвердив тем самым порядок назначения глав субъектов Российской Федерации. Новый порядок фактически не имел демократических основ. Все назначения осуществлялись Президентом, когда как ранее законодательством устанавливалась процедура согласования с законодательным органом субъекта Федерации.

После такого жесткого поведения со стороны власти, в последующем Президентом РФ издан Указ от 03 октября 1994 г. № 1969, где  подтверждался порядок назначения, но при этом установил и порядок  выбора глав субъекта.

Таким образом, двухсторонний порядок фактически усиливал неравенство между правовым статусом глав субъектов Российской Федерации и субъектами РФ в целом. Исходя из неравенства республик, областей, краев,… на местном уровне начали устанавливать «местные» Законы.

В ходе первого этапа реформы носили временный характер и имели «мгновенный» эффект, оценивая последующие последствия, следует полагать, что они принесли больше минусов, чем плюсов.

Президентские Указы 1993 г. на наш взгляд являлись переходом  от автономных к подчиненным ассамблеям и от смешанной – к президентской форме правления.

Центр в  лице Президента, закрепив мораторий  на выборы глав регионов, представил им выбор собственного реформирования системы органов власти в регионах.

Таким образом, в ряде регионов были введены даже двухпалатные органы исполнительной власти, тем самым подчеркивая атрибуты полноценного государства.

Ст. 3 принятого 05 декабря 1995 г. Федерального закона № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁶ устанавливалась обязанность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее декабря 1996 г. провести выборы глав региона.

Таким образом, Президентом установлены рамки  относительно порядка замещения на должность.

В действительности развитие института выборов в  этот период допустимо и возможно при правильном распределении государственных  ресурсов.

На то время, ссылка Президента России, на основные конституционные принципы, заложенные в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, и ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, как необходимость создания условий для реализации принципа народовластия на наш взгляд носит достаточно весомый характер.

Несмотря  на легитимацию Президентом России процедуры прямых выборов глав краев, областей, городов федерального значения, автономных образований, и после  декабря 1996г. замещение указанных  должностей в некоторых субъектах  федерации все еще осуществлялось в порядке назначения Президентом Российской Федерации. Например, Указом Президента Российской Федерации от 01 июля 1997 г. № 666 «О главе администрации Кемеровской области» A.M. Тулеев был назначен главой администрации Кемеровской области.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении  от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о  проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации  от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации  края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного  названным Указом»¹⁷, в споре Президента РФ и Государственной Думы РФ, занял сторону Президента.

Суд в  Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П  постановил, что установление абзацем  первым пункта 2 Указа порядка назначения на должность и освобождения от должности  глав администраций Президентом  Российской Федерации, как временная  мера, не препятствует проведению выборов  глав исполнительной власти субъектов  Российской Федерации при условии  наличия у них соответствующей  правовой базы, и, следовательно, данная норма не противоречит ст.ст. 11, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации.