История создания института губернаторства в России, сравнительная характеристика данного интститута в Российской Империи и современной

Обеспокоенность центральной власти состоянием управления на местах усилилась после восстания  Пугачева, предотвратить и подавить которое самостоятельно губернаторы  оказались не в силах. Поэтому  при Екатерине II была проведена очередная  крупная реформа территориального управления. В 1775 г. было издано «Учреждение  для управления губерниями Всероссийской  империи»³. Согласно этому документу, провинции были ликвидированы, а большинство губерний - разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна быть примерно одинаковая численность населения. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило, две-три губернии. К концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.

Согласно  Учреждению 1775 г., генерал-губернатор «является прежде всего органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии»⁴. Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из важнейших функций генерал-губернатора - наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом, ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности «попечения об исполнении законов», а не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть.

Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим  чрезвычайного правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру  правления Екатерины II. Как отмечал  Карамзин в «Записке о древней  и новой России», императрица  предпочитала опираться не на абстрактные  правила или некие совершенные  учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом.⁵ По мнению исследователя местной власти в России А.Д. Градовского, «такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам»⁶. Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе этот механизм управления был далеко не совершенен. Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций. История губернских учреждений России не знает примеров открытого неповиновения местных властей императору, тем не менее угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться «доставшихся ему в наследство» от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств. Именно поэтому Павел I, критически оценивавший многие нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей. Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала «пробуксовывать», столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества.

В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой «проводники государевой  воли» оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях.

1.3 Законодательные основы деятельности института губернаторства в XIX веке

В период царствования Александра I вопрос о  генерал-губернаторстве был вновь  поднят. В 1816 г. был составлен проект создания 12 наместничеств, каждое из которых  включало бы в себя три-пять губерний. В порядке эксперимента в 1819 г. было образовано генерал-губернаторство, охватывавшее пять губерний: Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую. Наместником  туда был поставлен генерал-адъютант А.Д. Балашов, впоследствии активный защитник рассматриваемого нами института. Однако в 1826 г. опыт создания этого наместничества был признан неудачным. Одной  из причин неудачи стала несогласованность  генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку.

По характеристике министра финансов графа Е.Ф. Канкрина, министерский и генерал-губернаторский надзор различались по своему типу как линеарный и островной (или федеративный). Последний распространялся на все отрасли управления на определенной территории, как бы защищая их от непосредственного вмешательства власти в лице министров. В реальности генерал-губернатор обладал более широкими полномочиями, чем министр, чьи предписания, равно как и указы Сената, он мог приостанавливать. Поддержавший проект создания наместничеств М.М. Сперанский формулировал различие между этими двумя позициями в системе власти так: «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам».⁷

Закономерно, что воплотившая в себе дух  екатерининского царствования с  установкой на людей, а не на учреждения генерал-губернаторская система встретила  резкое противодействие новой бюрократии, возникшей во многом именно благодаря  усилиям Сперанского. Основным противником  реанимации генерал-губернаторств в прежнем виде стал министр финансов Д.А. Гурьев. Он предложил ограничить функции наместников, лишив их возможности контролировать действия как высшей, так и нижестоящей администрации, т.е. оставить за ними лишь надзор за местными властями. По проекту Гурьева, генерал-губернатор должен был отвечать, «не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения». Гурьевский вариант генерал-губернаторств более всего напоминает нынешний институт представителей Президента в федеральных округах, ибо последние, в отличие от генерал-губернаторов царской России, не могут по своему почину отменять распоряжения местных властей.

При Александре I произошло некоторое изменение  институционального статуса генерал-губернаторов: софизм о пресловутом отделении  власти управления от власти надзора  отошел в прошлое, и генерал-губернаторы  стали открыто называться полномочными правителями. Но почти на протяжении всего XIX в. правовой статус генерал-губернаторов оставался неопределенным, что способствовало возникновению конфликтов внутри государственного аппарата.

В начале 1820-х годов законодательно оформить положение генерал-губернаторов попытался  Балашов. Некоторую помощь в этом ему стал оказывать возвращенный в столицу в 1821 г. Сперанский. Балашов  посчитал, что генерал-губернаторы  должны быть промежуточным властным звеном между министрами и губернаторами. Однако введение средней ступени  в пирамиду государственного аппарата противоречило извечному стремлению почти всех российских правителей устранять  средостение между верховной  властью и властью на местах. В  предложенном Балашовым варианте генерал-губернаторства становились лишним звеном в бюрократической цепочке, делающим всю систему еще менее проницаемой для контроля. Поэтому в 1837 г. было решено упразднить генерал-губернаторский пост для областей центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и оставить его как орган чрезвычайной политической власти в тех районах, интеграция которых в Российскую империю по каким-либо причинам была неполной, или в тех, где возникала угроза безопасности государству, а для ее устранения требовались дополнительные средства бюрократического контроля. Для остальных губерний признавался достаточным политический надзор со стороны губернаторов и их нового начальства - министерства внутренних дел. Градовский указывал на противоречие целей и характера их деятельности. Стремясь к унификации, они в то же время воспринимали находящуюся под своим контролем территорию как выведенную из единой системы управления. Обладая более широкими, чем у губернатора, полномочиями, генерал-губернаторы, конечно, подспудно желали сохранить и укрепить свой исключительный статус, поддерживая тем самым режим чрезвычайного положения на неопределенное время. Действительно, институт генерал-губернаторства мог служить сохранению контроля Империи над ее территориями, но не установлению единообразия территорий в рамках централизованного государства.

1.4 Институт губернаторства на рубеже XIX-XX вв. и его упразднение

Во второй половине XIX - начале XX вв. институт генерал-губернаторов довольно эффективно функционировал на всех окраинах Российской империи: на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в  Великом княжестве Финляндском. Александр II проводит очередные преобразования генерал-губернаторской системы. При  подготовке крестьянской реформы в 1858 - 1859 гг. он хотел ввести институт генерал-губернаторов на всей территории России, предоставив им максимально  широкие полномочия. Проведение крупнейших в истории петербургской России социальных преобразований требовало  не только, как принято говорить сегодня, укрепления вертикали власти. Необходимо было наладить механизм государственного надзора над областями страны, который позволил бы своевременно решать нестандартные, нетривиальные задачи и следить за тем, чтобы выполнялись  они в строгом соответствии с  приоритетами центральной власти.

Однако  реализации этих планов помешало сопротивление  со стороны министерства внутренних дел, глава которого П.А.Валуев полагал, что генерал-губернаторы вносят только беспорядок в губернское управление и способствуют децентрализации государства. Вся вторая половина XIX в. проходит в контексте борьбы МВД и генерал-губернаторов. Министры внутренних дел П.А. Валуев, Д.А. Толстой, Д.С. Сипягин, несмотря на расхождения друг с другом по многим вопросам, были едины в одном: все губернское управление должно контролироваться именно их ведомством, тогда как генерал-губернаторы с их не до конца определенным статусом препятствуют нормальной работе гражданской администрации, по словам Н.В. Ерошкина.⁸

С середины XIX в. число генерал-губернаторств  сокращается. Так, в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское, в 1866 - Петербургское, в 1874 - Новороссийское и Бессарабское, в 1876 - Прибалтийское, в 1881 г. - Оренбургское и Западно-Сибирское генерал-губернаторства. В то же время создавались и  новые: в 1882 г. - Степное (на севере Казахстана), в 1884 - Приамурское. В связи с необходимостью реанимации подорванного революционерами  государственного порядка в 1879 г. восстанавливаются  следующие генерал-губернаторства: Харьковское (упразднено в 1882 г.), Одесское (упразднено в 1889) и Петербургское, а в 1905 г. вновь образовано Прибалтийское. В 1879 - 1880 гг. МВД совместно с Собственной Его Императорского Величества Канцелярией удалось добиться некоторой победы над не вписывавшимся в строгую бюрократическую иерархию институтом. Основной задачей генерал-губернаторов была признана борьба с врагами самодержавия, а все губернские учреждения оставались в прямом подчинении губернаторов - то есть и МВД.

Генерал-губернаторства просуществовали до февральской  революции 1917 г., затем они все (кроме  Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью, которая сразу же создала собственный  орган политического надзора  в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота - большевистских комиссаров. Впрочем, в скором времени «переродившиеся» партийные органы сами постепенно оказались  в плену либо местных, либо отраслевых интересов, превратившись в чисто бюрократическую инстанцию, подменявшую собой административную власть.

Таким образом, институт губернаторства, сменивший  в свое время воеводство и кормление, оказался устойчивым явлением и просуществовал с петровской эпохи до начала XX века. Представители государя-императора на местах, губернаторы осуществляли административную и судебную власть. Вследствие частой неспокойной обстановки в стране и крупных социальных потрясений, институт губернаторства модернизируется. Губернатор наделяется полномочиями военачальника, что приводит к разделению статуса «губернатор» и «генерал-губернатор». Отношение  к данному институту неоднозначно, поскольку губернаторство в России имело ряд как преимуществ, так и недостатков. Роль и статус губернатора менялись в зависимости от правителя. В разные периоды отечественной истории «проводники государевой воли» и оказывались наделенными неограниченными полномочиями, и вытеснялись из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях. Но в целом же, долгое время существования и поддержка центральной власти говорят об эффективном функционировании губернаторства.