Государственные реформы Петра I

Центральное место среди петровских законов, регулирующих прохождение государственной службы, занимает «Табель о рангах» (1722 г.). Она явилась нормативным актом, который подвел итог преобразованиям государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения государственной службы.

Признавая по примеру своих предшественников обязательность государственной служебной повинности для всех членов дворянского сословия, Петр I вследствие значительно изменившихся условий военной и гражданской службы не мог уже позволить выполнение должностных обязанностей в этих сферах государственного управления одним и тем же лицам, что было типичным явлением для Московской Руси¹⁶.

В связи с этим впервые в истории  России в Табеле о рангах государственная  служба делилась на военную и гражданскую, а гражданская, в свою очередь, - на статскую и придворную. Гражданская служба признавалась для дворян такой же обязательной, как и военная. В соответствии с этим законом была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Все чины разделялись на классы или ранги.

Все должности были распределены на четырнадцать классов. Прохождение  службы должно было начинаться с четырнадцатого класса, и далее постепенно, по мере выслуги, возрастать до первого. Приоритет  отдавался военным чинам, затем шли статские и придворные. Служба для дворянина являлась обязанностью и должна была продолжаться до конца его жизни. С 1722 г. за неявку на службу назначалось шельмование.

Своеобразную  группу внетабельных государственных  служащих составляли чиновники, не вошедшие в сетку 14 классов. Вводился институт «канцелярских служителей» как начальная ступень служебной деятельности. Канцелярские должности комплектовались в основном разночинцами. По мнению Н.Ф. Демидовой, это означало, «что низшее звено гражданской администрации, сохраняя свое привилегированное положение к податным сословиям, выводится за пределы класса дворянства»¹⁷. По сути дела создавались две самостоятельные служебные лестницы: чиновная для дворян и канцелярская для детей приказных и разночинцев.

Прием на государственную службу определялся правилами, которые включали важные по тому времени признаки - сословное происхождение и уровень знаний.

Табель  о рангах устанавливала основные принципы государственной службы и  требования к подготовке кадров государственного аппарата. Так называемые «пункты» этого закона, составляющие вторую его часть, определяли порядок производства в чины гражданской службы после ее прохождения в предыдущих чинах, с учетом образования.

Пункты 13 и 14 закона развивали положения  гл. XXXVI Генерального Регламента от 28 февраля 1720 г. «О молодых людях для обучения при канцелярии», содержавшей требования к подготовке лиц из числа шляхетства и определявшей, что «кроме сего пути никто в вышний градус и до министерскаго чина произведен быть не может»¹⁸. Табель о рангах устанавливала, что право получить чин и стать членом коллегии юнкеров имели лишь те, которые были «освидетельствованы от коллегии, и в Сенате представлены, и патенты получили».

Не имевшие  образования, принимавшиеся в ведомства «нужды ради и за оскудением ученых», зачислялись титулярными коллегии-юнкерами и чина не получали¹⁹.

В отличие  от Генерального регламента, в Табеле о рангах совершенно определенно  была прописана мысль об обязательном обучении дворян для работы в аппарате государственного управления. Молодые дворяне, получившие чин коллегии юнкеров, должны были изучать делопроизводство, экономику и право. В целях совершенствования знаний они могли направляться за границу. Именно коллегии-юнкеры, глубоко изучившие делопроизводство в государственных учреждениях, по мнению законодателя, должны были стать основным источником формирования чиновничества, начиная с секретарей разного уровня.

Реорганизация аппарата управления абсолютной монархии, проводимая петровским правительством, вызывала необходимость увеличения численности чиновничества и особенно его низших разрядов - канцеляристов, обеспечивающих бесперебойное функционирование государственной машины. Расширение состава «канцелярии» (франц. - burean) и появление бюрократии являлось одним из характерных признаков централизации государственного управления.

«Кадровый голод» и необходимость удовлетворения потребностей правительства в компетентных чиновниках настоятельно требовали  целенаправленной государственной  политики и конкретных мер в сфере просвещения и профессиональной подготовки.

В связи  с этим под влиянием новаторских  идей Петра I и под его непосредственном руководством с начала XVIII в. в России на смену схоластическому направлению духовных училищ приходит другое направление - практическое.

Требования  Петра I к образованности государственных служащих носили жесткий и утилитарный характер. Просвещение и наука представлялись ему прежде всего с их практической стороны. Обучение, по его взглядам, было необходимо для жизни, для дела, для того, чтобы тотчас применить полученные знания на практике. Он постоянно руководствовался твердым убеждением в том, что «учение доброе и основательное есть всякой пользы отечества аки корень, семя и основание»²⁰.

В 1714-1717 гг. было издано несколько указов об обучении детей дворян и подьячих грамоте и арифметике в России и за рубежом. Их лейтмотивом выступало требование об обязательной подготовке к государственной службе. В одном из них указывалось: «Буде по свидетельству явятся таковые, которые ни в науку, ни в службу не годились и впредь не годятся, отнюдь жениться и замуж идтить не допускать и венечных памятей не давать и деревень наследственных никаких за ними не справливать».

По этому  поводу В.О. Ключевский писал: «Разнообразные стимулы были приведены в действие, чтобы двинуть все сословия на служение государству: школьная палка, виселица, привязанность к соседке-невесте, честолюбие, патриотизм, сословная честь. Куда только не посылали, чего только не заставляли изучать русского дворянина при Петре I. Командированные толпами в Лондон, Париж, Венецию учились мореходству, философии, математике, докторскому искусству»²¹. Но за границей русские оказывались зачастую неподготовленными к обучению. Приходилось «не то языкам учиться, не то наукам», жаловался один из командированных.

Поэтому, придавая огромное значение отечественному образованию, царь своим указом от 14 января 1701 г. учреждает в Москве Школу  математических и навигацких наук.

Петровские  преобразования потребовали расширения круга лиц, знакомых с законодательством. Монополия приказных людей на знание законов, затруднявшая процесс правоприменения, тормозила ход реформ. Соблюдение государственными служащими законности при исполнении должностных обязанностей считалось одним из основных правил их деятельности.

Так, в  указе Петра I от 17 декабря 1722 г. обращалось внимание на прямую зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов всеми гражданами, и в первую очередь чиновниками государственного аппарата. От них требовалось знание законов и ведение порученных дел в строгом соответствии с основными задачами государства.

Исполнение  служащими законодательных актов  верховной власти, высших и центральных  органов государственного управления, а также других нормативно-правовых актов, издаваемых должностными лицами в административных учреждениях, считалось важнейшей обязанностью чиновников.

Ссылки  на незнание законодательных актов  не считались оправданием при  неудовлетворительных результатах  управленческой деятельности или служебных ошибках. В связи с этим правительством Петра I предпринимались энергичные меры по формированию корпуса правоведов, упорядочению законодательства, развитию теоретической юриспруденции, созданию специализированных учебных заведений.

Реформы Петра Великого явились реальным шагом на пути к модернизации России. Новая система учреждений, созданных в государстве в первой четверти XVIII в., при известной преемственности означала радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Инновационными чертами петровской системы управления по сравнению с приказной системой Московского государства стали централизация и дифференциация функций административного аппарата.

Петровское  законодательство завершило длительный эволюционный период формирования в  России привилегированного сословия - чиновничества. Оно заложило правовые основы государственной службы и формирования кадрового состава чиновников государственных органов. Нормативно-правовые акты первой четверти XVIII в. определяли принципы подбора, подготовки и расстановки государственных служащих, устанавливали требования к их деловым качествам и образовательному уровню.

Именно при Петре I организация образования становится важной функцией государства. Образовательная политика его правительства была направлена в первую очередь на подготовку специалистов в конкретных областях жизни страны. Возникшие в этот период образовательные учреждения находились под покровительством государства и служили государственным целям.

3. Губернские реформы  и губернаторское управление  в России в XVIII века

Специфика регионального управления в России на протяжении всего периода  развития государственности была обусловлена тем, что границы российского государства никогда не были постоянны. С XVI в. до XIX в. они постоянно расширялись, что требовало изыскивать все более эффективные способы управления вновь присоединенными территориями.

Это в свою очередь обусловливало изменение системы управления в исконно российских территориях. Таким образом, можно утверждать, что вся история Российского государства представляет собой непрерывную цепь реформ в области регионального управления.

Особого внимания в этом контексте заслуживает XVIII в. как период, в течение которого правили Петр I и Екатерина II - реформаторы, оставившие наиболее заметный след в российской истории в целом и в реформировании административно-территориального деления в частности.

Именно границы разрядов позднее были взяты за основу проведенного Петром I губернского деления. В XVII в. административно-территориальное деление осуществлялось на основании экономического и демографического потенциала, степени освоенности территорий, а также военной целесообразности.

На рубеже XVII-XVIII вв. Московское централизованное государство все более приобретает черты империи. Это повлекло необходимость проведения административно-территориальной реформы. Новатором в этом направлении выступил Петр I, издав в 1708 г. Указ «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов»²². Было проведено новое административное деление. При этом губернии не делились на уезды, а составлялись из городов и прилегающих к ним земель, а также разрядов и приказов. В 17101713 гг. они были разделены на доли (административно-фискальные единицы), во главе которых были поставлены ландраты.

В ходе Северной войны, захватив Ригу и Ревель, Петр I изучил систему местных губернских советов ландратов, которые в Эстляндии и Лифляндии в тот период были выборными.

Данная система административно-территориального управления заинтересовала Петра, т. к. позволяла коллегиально решать текущие вопросы и принимать решения. Аналогичную систему коллегиального правления в созданных губерниях Петр I ввел в России своим Указом 24 апреля 1713 г., где предписал: «...учинить ландратов в губерниях, по 12, 10 и 8, смотря по величине губерний»²³.

Этим же Указом коллегиальность  управления губернии была определена: окончательное принятие решения  губернатором осуществляется при поддержке большинства голосов губернского совета ландратов, сам губернатор не имел права как-то влиять на голосование конкретного ландрата, однако при этом губернатор пользовался «двойным» голосом.

По этому же Указу ландраты изначально не выбирались, а назначались на один год Сенатом из двойного числа кандидатов, которых представлял сам губернатор. Немного позже такой способ выборов ландратов не удовлетворил Петра, т. к. получалось, что «губернатор сам выбирал себе ландратов», и своим Указом от 20 января 1714 г. он предписал: «...ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворянами за их руками»²⁴.

Вторая губернская реформа стала  осуществляться по Указу Петра I от 29 мая 1719 г. В рамках этой реформы были упразднены доли, губернии были разделены на провинции, а провинции — на дистрикты. Была восстановлена Нижегородская губерния, а на вновь присоединенных землях в Прибалтике образована Ревельская губерния.

В итоге проведенной Петром I губернской реформы число губерний возросло до 11. Только две губернии (Астраханская и Ревельская) не разделились на провинции. В 9 остальных губерниях были учреждены 47 провинций, разделенные на дистрикты.

Руководителем губернии являлся губернатор, назначаемый императором. В ведении губернаторов было гражданское управление губернией, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, фискальные, административные и некоторые судебные функции.

В управлении губерниями проявлялись  и элементы дворянского самоуправления. Так, при губернаторах учреждались ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. Согласно Указу от 20 января 1714 г., ландраты выбирались местными дворянами. Ландратские коллегии состояли из 8-12 человек. Одновременно при губернаторе находилось лишь два ландрата. Эти пары менялись по месяцам, а вся коллегия - один раз в конце года.