Государственное и региональное управление сословной монархии в XVII веке

В годы Смуты  церковь в целом и особенно монастыри стали одним из основных оплотов борьбы за национальное возрождение. Как уже говорилось, патриарх Филарет  в значительной степени сконцентрировал  в своих руках не только духовную, но и светскую власть. Он в равной степени стремился укреплять  обе власти, опирался на хорошо известную  в России византийскую эпанагогическую  теорию, теорию «симфонии властей». Если в XVI в. эта модель взаимоотношений была реализована в близком к поздневизантийскому варианте преобладания государства над церковью, то в первой половине XVII в. Филарету удалось в наибольшей степени приблизиться к идеалу двуединства церкви и государства.

К концу  XVII в. (после возвращения Киевской митрополии под юрисдикцию Московской патриархии) на территории России находились 24 кафедры — одна патриаршая, 14 митрополичьих, 7 архиепископских и 2 епископских.

Высшее  управление Русской Православной Церкви представлял патриарх в единении с собором высших церковных иерархов. В отличие от восточных патриархов русский первоиерарх не имел при  себе постоянного собора (синода). Освященные (церковные) соборы при патриархах созывались реже, чем при московских митрополитах, но собор 1667 г. принял решение о двукратном в год созыве соборов, что соответствовало каноническим правилам. В работе соборов принимали участие цари, будь то выборы патриарха или назначение других церковных иерархов, канонизация святых, церковный суд, богословские диспуты и др. Отличием от других поместных церквей было то, что архиепископы и епископы по своим властными полномочиями не отличались от митрополитов и не подчинялись последним.

В 1620—1626 гг. патриарх Филарет провел реформу  управления огромным церковным имуществом и персоналом. Для заведования  патриаршей областью были созданы приказы, которые затем распространили свои полномочия на земли церкви на всей территории России. В результате на смену двухчастной системе (государственные  и дворцовые) пришло тройное деление  приказных учреждений. Приказ Духовных дел, или Патриарший разряд, выдавал  грамоты духовным лицам, получавшим рукоположение от патриарха, а также  на сооружение церквей, вершил суд по преступлениям против веры над клириками  и мирянами. Казенный приказ ведал  сборами в патриаршую казну. Дворцовый  приказ ведал светскими чиновниками патриарха и хозяйством его дома. Персонал приказов составляли как светские, так и духовные лица. Здесь сложилась автономная служебная иерархия: патриаршьи бояре, окольничьи, дьяки и подьячие. Это укрепило позиции церкви, сохранявшей высокий авторитет и обладавшей огромной материальной и военной мощью, монастырями-крепостями в стратегически важных местах. Тем не менее канонические православные представления о богоугодной природе власти исключали сколько-нибудь последовательные претензии Русской Православной Церкви и ее иерархов на светскую власть, создание теократического государства.

В церковном  управлении и суде на епархиальном уровне не было полного единообразия, но строилось оно в соответствии с каноническими требованиями. В  местном самоуправлении большую  роль играл церковный приход, который  в большинстве случаев совпадал территориально с волостью. Приходские священники назначались соответствующим  епископом, но, как правило, кандидаты  на вакантное место избирались прихожанами. Священнослужители (поп, дьякон) и церковнослужители (пономари, сторожа, певчие) полностью  зависели от мира, который выделял  земли, другие угодья, иногда материальное вознаграждение. В попы часто избирались не духовные лица, а грамотные крестьяне  или посадские, в результате чего функции местных гражданских  и церковных властей тесно  переплетались и даже объединялись.

В царствование царя Алексея Михайловича возникают  противоречия между укрепившимся самодержавием  и церковью. Стремление светской власти поставить под контроль хозяйственную  деятельность церкви (создание Монастырского  приказа), ограничить монастырское землевладение, судебный, фискальный иммунитет монастырей и белого духовенства встретили  сопротивление церковных иерархов, патриарха Никона, отстаивавшего  «симфонию властей». Конфликт совпал с расколом церкви в результате реформы  патриарха Никона по приведению богослужебных  книг и обрядов в соответствие с греческими оригиналами. Против бескомпромиссно проводимой реформы непримиримо выступили сторонники «древнего благочестия», одним из руководителей старообрядцев был протопоп Аввакум. Духовный раскол ослабил позиции церкви. Попытка Никона оказать давление на царя отказом от патриаршества завершилась лишением его сана и ссылкой Вселенским собором 1666 г. Церковь начинает попадать, несмотря на ликвидацию Монастырского приказа, в прямую зависимость от государства, что является одним из индикаторов эволюции самодержавия в сторону абсолютной монархии.

6. Формирование  государственной службы и служилой бюрократии в XVII в.

Одной из сторон трансформации сословной  монархии в абсолютную были изменения  в составе, положении приказных  людей по мере изживания земских  учреждений и развития приказного начала в системе государственного управления.

Развитие  воеводско-приказного управления в 20—30-х  гг. наталкивалось на недовольство сословий. В челобитных и на заседаниях земских соборов в 30—40-х гг. представители  столичного и местного дворянства, горожан одновременно с требованием  законодательного оформления прав и  привилегий выступали в защиту сословно-представительного  принципа формирования аппарата управления против приказного и особенно с критикой верхушки приказной группы. В челобитной стряпчего И.А. Бутурлина выдвигалась  даже идея превратить Земские соборы из временного в постоянно действующее  сословное, а не бюрократическое  учреждение. Отрицательная реакция  сословий на усиление роли приказных  людей потребовала законодательного оформления этой службы. В 40-е гг. XVII в. выходит ряд законодательных актов общего характера (они касались количества и источников комплектования подьячих), в результате чего происходит смена господства норм обычного права общими законодательными нормами, определяющими приказную службу.

Соборное  уложение 1649 г. закрепило и дало толчок дальнейшему развитию приказного начала в государственном управлении. В 40-е гг. происходит смена поколений дьяков, изменение облика дьяческого чина в связи с приходом лиц, чья карьера развивалась при новой династии. Среди судей приказов происходит сокращение знати, но не падение ее роли, так как в руках особо приближенных к царю бояр концентрируется руководство несколькими приказами.

На протяжении всего XVII в. продолжается не санкционированный сверху рост подьяческих штатов. Он диктовался усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений, происходил по инициативе приказных судей и дьяков.

«Подьяческое  умножение» было головной болью правительства, так как вело к постоянному  росту государственных расходов. Попытки периодически урезать жалование  приводили к ухудшению их материального  положения и росту злоупотреблений, но не уменьшало численности приказных  людей. Столь же малоэффективным  оказывалось установление «указного  числа» для приказов и проведение систематических «разборов» подьячим.

Остановить  рост их числа оказалось невозможно. Наибольший рост всего разряда московских приказных людей падает на 70-е  гг. — число дьяков доходит до 75, а подьячих — до 1447 человек (соотношение 1 к 19,5), а в 1698 г. — 86 дьяков и 2648 подьячих (соотношение 1 к 30). Основная масса (1824 чел.) подьячих была сконцентрирована в приказах общероссийского значения. Как отмечалось в одной из челобитных, «а молодые де подьячие полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут».

В регионах также ослабевают традиции, характерные  для учреждений сословно-представительного  типа, и вытесняются приказной  системой. Рост численности подьячих не удовлетворял потребности в них. Об этом свидетельствуют не только многочисленные жалобы воевод на увеличение объемов приказных дел и нехватку штатов, но и челобитные местного населения. Так, служилые люди г. Шацка отмечали нехватку подьячих в приказной избе: «А у которых у нас, холопов твоих, случаются всякие дела, и нам от тово чинитца большая проесть и волокита, потому что одному подьячему у таких великих дел быть невозможно». В связи с постоянно растущей потребностью в кадрах для приказной работы начинается организация профессиональной подготовки в приказах, в частности в поместном, где были самые многочисленные штаты.

Все приказные  люди вне зависимости от их происхождения  были включены в структуру служилого  сословия русского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Но занимали приказные люди в нем  особое место, создавая свою систему  чинов, параллельную общей, но не связанную  с родовитостью происхождения. Для  приказной чиновной лестницы в отличие  от служилой характерно отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально открывало возможность  продвижения по службе вплоть до думного  дьяка.

К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей, даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при вступлении в должность или повышении чина. С 1598 г. общие присяги (крестоприводные записи) для всей массы служилого населения дополнялись приписями думным чинам, стольникам, дьякам, подьячим и т.д. Тексты общей присяги были в достаточной степени устойчивы, закрепляя преемственность власти на протяжении XVII в. Приписи же постоянно усложнялись и конкретизировались для различных чинов и должностей с учетом изменений их служебных обязанностей. Дьяки и подьячие присягали «всякое дело делати и судити вправду», не заниматься казнокрадством, «посулов и поминков ни у кого ни от чего не имать», не разглашать государственных тайн; и т.д. Содержание приписей, расположение отдельных пунктов менялось в зависимости от внутреннего и внешнего положения государства, при этом постепенно понятие службы государю оттесняется понятием государственной службы. Так, в приписи 1626—1627 гг. думные дьяки обязывались не только «не умышлять» на царя и его семью, но и «лиха никакого Московскому государству никак не хотети».

Вместе  с тем для приказных людей  сохранялось двойственное понимание  их службы. С одной стороны, по общей  присяге они были обязаны нести  службу царю, в основном военную, как  все служилые люди. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных  учреждениях, т.е. была гражданской  службой. Таким образом, обязанности  приказных людей разделились  к середине XVII в. на «государеву службу» (рассматривалась как почетная — в полках, посольствах) и «приказную работу» (текущая работа в приказах и приказных избах — непочетная, с оттенком подневольности). Термин «приказная работа» никогда не применялся к думным дьякам. С 60-х гг. в документах четко разделяется выполнение дьяками и подьячими службы и приказной работы («работаю тебе, великому государю беспрестанно, и на твоих, государевых, службах я, холоп твой, был 3 года»), при этом последняя становится основной и определяющей.

Вокруг  приказной работы складывается гражданская  служба как отрасль государственной  службы. Проявлением этого процесса было становление государственных  должностей. Сначала они совпадали  со служилой иерархией чинов: дьяки (думные, приказные) и подьячие чины определяли иерархическое положение  внутри сословной группы и сферу  деятельности: думные дьяки — верховное  управление, приказные дьяки —  среднее звено руководства центральными и местными учреждениями, подьячие — подчиненное положение в  одном из учреждений. По мере роста  численности приказных чинов  в учреждениях начинают существенно  различаться их положение и функции. Чтобы избегать трений между лицами с одинаковыми чинами в одном учреждении, дублирования в работе, потребовалось определение положения («мест») дьяков одного учреждения относительно друг друга. «Места» дьяков в приказе определялись временем получения чина («сидеть ему, кто из них преж в чину»), что устанавливало их служебную соподчиненность и разделение на «больших» и «других». Подобная градация увязывалась с размером жалованья, источником его обеспечения и свидетельствовала о процессе бюрократизации аппарата управления.

Активнее  аналогичный процесс развивался в подьяческой среде. Он проявлялся в усложнении структуры этой приказной  группы. В центральных и отчасти  местных органах сложилось квалификационное деление подьячих на три разряда (статьи): первую (старых), вторую (средних) и третью (молодых). Сначала такое  деление было внутренним делом отдельных  учреждений, а во второй половине XVII в. приобретает официальный характер и контролируется Разрядным приказом. Внутри статей также складывается более дробное деление.

Об усилении должностных элементов в положении  подьяческой группы свидетельствует  также существование категорий  подьячих с приписью (высшая подьяческая  должность, на которую назначались  опытные старые подьячие) и подьячих со справой (в приказах они комплектовались  из подьячих средней статьи, а на местах составляли верхушку этой сословной  группы и назначались из старых подьячих приказных изб). Кроме того, шел  процесс специализации подьячих на том или ином виде деятельности государственного учреждения.

Падение роли поместного жалованья в обеспечении  приказной службы вело к возрастанию  значения денежного жалованья, а  нерегулярность выплат — к увеличению неверстаных подьячих, т.е. к расширению «доходов от дел», которые определяли имущественное положение приказных  людей и вели к разложению прежней  структуры служилого сословия, поляризации  дворянской и недворянской частей.

Бюрократизация  приказной группы активнее развивалась  снизу вверх, от подьячих к дьякам. В результате складывается новый  тип приказного человека, обязанного своей карьерой, благосостоянием  личным качествам, опыту, квалификации и благосклонности вышестоящей  администрации или царя. В то же время процесс бюрократизации на местах отставал в качественном и  количественном отношениях от происходившего в центре и от потребностей укреплявшегося на рубеже XVII — XVIII вв. абсолютизма.

При царе Федоре Алексеевиче был разработан проект Табели о рангах высших постов в органах управления и армии. Проект предусматривал разделение военной  и гражданской службы. Он носил  аристократический характер, выстраивая иерархию членов боярской Думы как  правящей элиты: первый ранг принадлежал  верховному судье, второй — воеводе  при царском дворе, третий — наместнику Владимира, председательствующему  в боярской Думе и т.д. (всего 5 чинов). Часть должностей носила византийские названия. Проект был согласован с  патриархом, но после смерти Федора Алексеевича к нему больше не возвращались.

В начале XVII в. неблагоприятное сочетание внутренних и внешних факторов приводит к распаду российской государственности. Восстановление сословной монархии в форме самодержавия происходит на основе принципов теории «симфонии властей» — двуединства духовной и светской власти. Восстановление государственности в условиях мобилизационного типа развития приводит к постепенному разрушению принципов соборности и «симфонии властей» — отмиранию Земских соборов, изменениям в функциях и компетенции боярской Думы, церкви, ограничению местного самоуправления. Происходит бюрократизация государственного управления, и на основе приказной работы начинает складываться гражданская служба как отрасль государственной, ранее преимущественно военной службы.