Государственное и региональное управление сословной монархии в XVII веке

Династия  Романовых не обладала реальными  собственными материальными, силовыми средствами и механизмами для  утверждения власти, обретения легитимности и прочности. Как уже говорилось, Смута представляла не просто угрозу независимости, утраты территориальной  целостности, но и потери православной самоидентификации русского народа. Поэтому возрождение самодержавия и восстановление государственности  проходило и только и могло  проходить на основах, приближенных к каноническим представлениям о  государстве как «симфонии властей», двуединстве светской и духовной власти, автономно существующих, но в равной степени своими средствами обеспечивающих защиту и торжество  православия.

Первая  половина XVII в. стала наиболее полной реализацией этих идей. В идеале «симфония властей» противостояла как концепциям теократии (папацезаризм), так и абсолютной тирании, деспотии.

Восстановление  государственности на православных духовно-нравственных основах облегчалось  тем, что патриарх Филарет (1619—1633 гг.) — в миру Федор Никитич Романов  — был отцом царя. Ф.Н. Романов, выдающийся и влиятельный боярин во времена царя Федора Ивановича, даже соперничал с Борисом Годуновым  за власть, что завершилось для  него поражением и пострижением в  монахи. С его возвращением из польского  плена после Деулинского перемирия  и избрания патриархом, собственно, и начинается процесс возрождения  России.

Колеблющаяся, неустойчивая политика боярской Думы сменяется твердой властью. Царь и патриарх в равной степени пользовались титулом «великий государь». Фактически власть сосредоточилась в руках  патриарха Филарета, который энергично  использовал ее для укрепления как  государственной, так и духовной власти.

В XVII в. окончательно складывается национальная форма монархии — самодержавие. Хотя все самодержцы XVII в. династии Романовых избирались Земскими соборами (1613 — Михаил, 1645 — Алексей, 1682 — Петр и Иван V, исключением было воцарение Федора Алексеевича в 1676 г., для которого оказалось достаточно решения боярской Думы), источником их власти было не сословное волеизъявление, а Бог. Национальный образ власти носил сакральный характер. Царь, самодержец всея Руси, воспринимался как воплощение высших православных ценностей — Истины, Добра, Красоты, Справедливости, как защитник «Святой Руси», «Дома Пресвятой Богородицы», как Удерживающий (Катехон) «острова спасения» — России — на фоне охватившей мир апостасии (Османская империя, религиозные войны в Европе, распространение ересей и т.п.). На символическом уровне это закреплялось в таинстве венчания на царство, которое совершалось патриархом (митрополитом или собором иерархов) — возложение на царя короны (венца) и барм, вручение скипетра, державы, облачение в порфиру и произнесение символа веры. С XVII в. осуществляется миропомазание на царство. Авторитет царской власти был едва ли не абсолютным, поэтому многочисленные народные выступления XVII в. проходили под лозунгами доброго, справедливого, православного царя. (У тюркских народов России этот образ символически закреплялся как образ «Белого Царя», «носителя Белого Обета», возобновившего миссию «Белого Монгола» — Чингисхана).

В то же время существо самодержавной власти не было закреплено в XVII в. в законодательстве. Власть царя ограничивалась только православной нравственностью и сложившимися традициями (что вовсе не являлось фикцией).

В период восстановления российской государственности  царь Михаил Федорович и патриарх Филарет опирались при укреплении самодержавия на церковь и всю  систему сословных органов России. Со второй половины XVII в., в царствование Алексея Михайловича, усиливаются централизация и бюрократизация государственного управления, зарождается процесс десакрализации и рационализации власти в элитарном общественном сознании, и самодержавие начинает эволюционировать в сторону абсолютной, т.е. политически неограниченной монархии. Соотношение понятия самодержавие и абсолютизм, доминирующие предпосылки перехода к абсолютной монархии остаются дискуссионными в историко-правовой литературе.

На протяжении всего XVII в. сохраняется значение боярской Думы как высшего совета при царе. «Государь без Думы и Дума без государя были одинаково явлениями ненормальными» (М.Ф. Владимирский-Буданов). Функции Думы не были четко определены, основывались на обычном праве, традиции и определялись формулой «государь сказал, и бояре приговорили». К ее компетенции относились вопросы внутренней и внешней политики, суда и администрации. Отдельные самостоятельные указы царя, как правило, объясняются необходимостью оперативного решения какого-либо вопроса или его относительной незначительностью, а боярские приговоры без указа царя — соответствующим поручением или междуцарствием.

Статус  боярской Думы сохранялся неизменным, но ее фактическая роль в управлении государством менялась. Оставаясь аристократическим  органом, Дума постоянно увеличивала  свой состав за счет низших чинов —  думных дворян и думных дьяков, корпус которых формировался на основе не принципа родовитости, а по личным служебным  заслугам. Из состава боярской Думы стала выделяться «ближняя дума»  из особо доверенных лиц царя (в  том числе не имеющих думского чина), с которыми он предварительно обсуждал и принимал решения по вопросам государственного управления. Постепенно нарастает процесс бюрократизации работы Думы, из ее состава в 1681—1694 гг. выделяется специальная Расправная палата с переменным составом подьячих.

К системе  высших органов государственной  власти относились Земские соборы, роль которых в первой половине XVII в. значительно возросла.

Земские соборы заседали и участвовали во всех важнейших государственных  актах в 1613—1615, 1616—1618, 1619—1621, 1632—1634, 1636—1637, 1642, 1645—1647, 1647—1649, 1650, 1651, 1653 гг. Среди рассмотренных вопросов: избрание царя, изменения в законодательстве, налогообложение, вопросы внешней  политики и присоединения новых  территорий и т. п. Земские соборы не имели четкого регламента, численности  и состава. Они носили функциональный характер, и на собор созывались необходимые для решения конкретного  вопроса представители сословий и территорий. В заседаниях собора обязательно участвовали царь или  его представитель, боярская Дума и  церковный собор. Представительство  остальных групп населения могло  быть по призыву (без выбора) — головы и сотники стрельцов, старосты слобод и т.п., и по выбору от различных  слоев служилого и тяглового  населения. Имущественный ценз, как  правило, отсутствовал, а нравственный обозначался призывом выбирать «крепких, разумных, добрых, постоятельных», умеющих  рассказать о проблемах своих  территорий и групп населения, которым  «государевы и земские дела за обычай».

Инициатива  созыва собора исходила от царя, боярской Думы или предшествующего Земского собора. Призывающая власть рассылала  воеводам грамоты, в которых указывалось  число вызываемых, срок прибытия и  иногда цель созыва собора. Избирательными округами были уезды. Избрание служилых людей проводилось в съезжей  избе, а тяглыми — в земской. Избиратели составляли письменный акт  избрания, давали выборным наказ и  снабжали их «запасом» (содержанием).

Заседания открывались общим собранием, на котором царь или от его имени  думный дьяк мотивировал созыв собора и выдвигал вопросы для обсуждения, иногда выборные информировались о  деятельности правительства по решениям предыдущего собора. Затем вопросы  обсуждались по сословным разрядам: боярская Дума, собор духовенства, собрание стольников, московских дворян, городовых  дворян, стрельцов и т.д. Многочисленные разряды (например, городовых дворян) делились на статьи. Каждый разряд или  статья подавали свое письменное мнение, в случае несогласия каждый член собора также мог подать свое мнение. На втором общем собрании на основе свода  мнений принималось единогласное решение, скрепляемое печатями царя, патриарха, представителей разрядов (статей) и  крестоцелованием. Для XVII в. характерно широкое представительство низших сословий при ведущей роли дворянства и зажиточной части посадских людей. Складывавшийся мобилизационный тип развития и особенности «срединного» геополитического положения православной державы делали сословные отношения в России цивилизационно принципиально иными, чем на Западе. Сословное деление в России вырастало не столько из социально-экономического развития, сколько из потребностей государства, активно воздействовавшего на развитие общества и было одновременно явлением духовно-нравственным, особой формой духовного служения. Выборные являлись на Земские соборы не только для того, чтобы информировать высшую власть о своих нуждах, но и для того, чтобы найти место своего сословного разряда и территории в разрешении проблем всего государства, что и делало возможным принятие соборного, т.е. добровольного единогласного решения. Земский собор неотделим от власти царя и боярской Думы, в принципе не мог быть оппозиционным органом (при всех расхождениях материальных интересов сословий) и в этом смысле в чистом виде не являлся ни только законодательным, ни только совещательным органом (а иногда выполнял и отдельные функции исполнительной власти). В этом также проявляется цивилизационная особенность русской православной государственности — самодержавия как соборной сословной монархии, где представительные органы, обладая реальной властью, выступают не противовесом, а важнейшим условием укрепления власти царя, играют видную роль в легитимации новой династии. Непонимание духовных основ Земских соборов неизбежно приводит исследователей в тупик в попытках объяснить, почему, обладая реальной властью и силой, сословия не выторговывали себе в сложные для власти времена прав и привилегий, как аналогичные западноевропейские институты.

После решения  о воссоединении с Украиной начинается «затухание соборов» (Л.В. Черепнин). Это  было связано с рядом обстоятельств. К середине XVII в. самодержавие окрепло, были восстановлены механизмы государственного управления. Важнейшим индикатором стало принятие Земским собором 1649 г. Соборного уложения. Не имеющий аналогов в то время по своему объему (почти 1000 статей) — это последний общерусский кодекс, базирующийся на религиозно-православном понимании политических и правовых процессов. Он свидетельствует о высоком профессионализме русских дьяков XVII в. В кодексе провозглашался принцип равного суда для всех чинов, защищалась любая личность, но с учетом ее сословного статуса. Уложение юридически оформило крепостное право, объявив бессрочный сыск беглых и прикрепило посадское население к городам, ликвидировав беломестные слободы, которые были освобождены от посадских повинностей.

Особо опасными определялись преступления против религии, затем шли государственные преступления против порядка управления. Уложение определяло положение основных сословий. Оно было ответом на многочисленные законодательные запросы с мест и стабилизировало правовое пространство государства. Это освобождало руки царской администрации для проведения самостоятельной политики, в том  числе акций, которые могли не найти поддержки у представителей сословий. Кроме того, с 1654 г. России пришлось вести тяжелейшие войны с Польшей, Крымским ханством, а внутри страны правительство столкнулось с крестьянско-казачьим восстанием под руководством Степана Разина, противостоянием старообрядцев и другими выступлениями. В этот период проводились совещания с представителями отдельных сословий. В 1681 — 1682 гг. царем Федором Алексеевичем был созван Земский собор, который отменил местничество. Но восстановить деятельность высшего сословного представительского органа не удалось.

Рождается аристократический проект изменения  формы Российского государства, представленный патриарху Иоакиму. По этому плану царская держава  делилась на несколько государств, каждое из которых навечно возглавлял боярин — царский наместник (Новгород Великий, Казань, Сибирь и другие регионы). В результате Россия превращалась в  аристократическую федерацию при  верховном правлении царя, но при  опоре на совет наместников. Федор  Алексеевич в принципе одобрил проект, но патриарх отклонил его как угрозу целостности страны.

3. Центральное  управление

Уже в  первые годы правления династии Романовых  восстанавливается приказная система, постепенно внедряемая во все отрасли  управления, хотя первоначально сама система приказов не претерпела кардинальных изменений.

В первой половине XVII в. государство столкнулось с тяжелым финансовым положением как результатом разрухи после Смуты. Это повлекло за собой усиление фискальной деятельности приказов. Завершается оформление четвертных приказов, созданы новые постоянные и временные центральные учреждения, ведавшие сбором налогов — Новая четверть (1619), приказ Большой казны (1621). Создание Казачьего и Панского приказов закрепило социальный статус и экономическое положение казаков и иностранцев, участвовавших в войсках народного ополчения. Они пополнили число быстро растущих военно-административных приказов. Все военное управление по-прежнему было сосредоточено в Разрядном приказе, который ведал дворянами как военно-служилым сословием, делами по укреплению городов и пограничных линий. Он состоял из пяти территориальных столов (к концу века — 9), которые вели учет состава войск в пределах своих разрядов (военных округов), а также специальных — денежного и приказного (осуществлял связь с другими приказами) столов. Важнейшим считался Московский стол, к компетенции которого относилось также комплектование личного состава приказов, других отраслей управления, разрешение местнических проблем и др. В начале XVII в. в приказ была реорганизована стрелецкая изба, созданы Приказы сбора даточных людей (1633— 1654 гг.), сбора ратных людей (1637—1654 гг.), Рейтарский (1649— 1701 гг.), городового дела (1638—1644 гг.) и др.

Важную  роль в приказной системе играли судебно-административные органы. К  ним принадлежали созданные еще  в XVI в.

Поместный приказ ведал раздачей и переходом  поместий, вотчин и связанными с  этим тяжбами, Разбойный приказ (в  1682 г. переименован в Сыскной) — уголовно-полицейскими делами по всей стране, кроме Москвы, в столице эти функции выполнял Земский приказ (иногда их было два), а также Холопий приказ, который оформлял и освобождал от холопства, регистрировал дворовых, разрешал тяжбы из-за холопов. К органам центрально-областного управления относились приказы, традиционно называемые четвертными. По мере присоединения уделов к Москве их центральные органы переносились в столицу с сохранением территории ведения. Сначала их было три, и они назывались третями, а затем четыре, которые были названы четвертями, хотя в XVII в. таких приказов было уже шесть: Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская, Костромская. Сибирская четверть была переименована в приказ. Новая четверть была финансовым ведомством, ответственным за питейное дело и кабацкие сборы. Они ведали населением городов, уездов и судом для податных групп населения.

К приказам специального управления можно отнести  Посольский (преобразован из посольской палаты в 1601 г.). Он являлся исполнительным органом царя и боярской Думы. Делился на повытья, три из которых осуществляли сношения с Западной Европой, а две — с восточными странами. Ямский приказ обеспечивал государственную почтовую связь, приказ Каменных дел ведал каменным строительством и каменщиками, приказ Книгопечатного дела — печатным двором, Печатный приказ скреплял правительственные акты приложением печати, Аптекарский — стал центром медицинского дела в России. Челобитный приказ передавал результаты разбора царем или боярской Думой жалоб в соответствующие приказы или непосредственно челобитникам. Новым в управлении была деятельность Монастырского приказа (1649—1666 гг.), в ведении которого находились монастырские земли и суд населения церковных вотчин.