Государственное и региональное управление сословной монархии в XVII веке

Особый  блок составляли приказы дворцово-финансового  управления. Приказ Большого дворца ведал  содержанием дворца, а также населением и землями, разбросанными по всей стране, обязанными доставлять это  содержание, судил привилегированных  лиц, освобождаемых царем от суда обыкновенных органов. Ему были подчинены  дворцы, отвечавшие за соответствующее  снабжение: кормовой, хлебный, житенный и сытенный. К дворцовому ведомству  относились также приказы: Ловчий, Сокольничий, Конюшенный, Постельничий. Приказ Большой  казны из органа управления доходами государства эволюционирует в личную казну царя и хранилище драгоценных  изделий. Приказ Большого прихода ведал  косвенными налогами государства, а  приказ Счетных дел (1667) осуществлял  контрольные функции.

Самостоятельное значение имел приказ Тайных дел, созданный  в середине XVII в.; в его компетенцию перешли важнейшие вопросы, связанные с царской и государственной безопасностью: контроль за дипломатией, производством огнестрельного оружия, за рудным делом; следствие по политическим делам, управление хозяйством двора и др. И все же дифференцированность функций отдельных приказов была часто условной. Они, как правило, выполняли ряд обязанностей, не имевших к ним прямого отношения, но приносящих дополнительный доход. Так, Посольский приказ заведовал кроме внешней политики почтой, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, управлением некоторых городов и др. Как говорил А.Л. Ордин-Нащокин, «они мешают посольские дела с кабацкими...».

Особенностью  центральных органов в первой половине XVII в. было широкое распространение временных приказов по частным потребностям. Их отличала от обычных приказов большая регламентированность структуры и деятельности. Указы об их создании определяли не только функции и главу приказа, но и его штат и бюджет. У временных приказов были четко определенные функции, экстерриториальный характер, работали они достаточно оперативно и эффективно (сыскные приказы различной компетентности, приказ «У сибирских дел», Записной — для составления Степенной книги и др.). Укрепление власти царя, необходимость крайней мобилизации сил нации, а также проведение в жизнь норм Уложения 1649 г., прозвучавших на Соборе пожеланий сословий потребовали преобразований в приказной системе. Они проходили в 50—70 гг., но особенно серьезная перестройка управления была предпринята в 80-х гг. Ее целью было упрощение и централизация приказов. Среди этих преобразований следует отметить попытку объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны и концентрацию всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе — в Разрядном, с изъятием их из компетенции территориальных приказов. Следствием реформ стал переход в финансовом управлении от территориального к системному принципу в отличие от военной администрации, где огромная территория требовала укреплять принцип полицентризма. Широко практиковалось, хотя и не было новым явлением, объединение приказов в группы с подчинением их отдельным, близким к царю лицам. В связи с преобразованиями количество приказов стабилизируется на уровне 37—38 (но дворцовых учреждений сокращение не коснулось). В то же время приказы превращаются, в отличие от первой половины XVII в., в крупные учреждения с большим штатом и сложной структурой.

Громоздкая  приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась  с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество.

4. Местное  управление

В местном  управлении шел тот же процесс  централизации, унификации и бюрократизации, что и в центре, но более медленными темпами. Основной административно-территориальной  единицей России становятся с конца  XVII в. уезды, которые делились на станы и волости. С начала XVII в. происходит вытеснение характерного для XVI в. «земского начала» приказно-воеводским управлением. Воеводы еще в период существования наместников-кормленщиков назначались в пограничные города для осуществления военного управления, а дьяки для финансового управления. В этом качестве они сохранялись и в период расцвета губного и земского самоуправления. Смута, едва не приведшая к распаду страны, показала необходимость существования в провинции не только военной власти, но и органа, связывающего все (а не только тягловое) население провинции с центром. Кроме того, растущие финансовые потребности государства, невозможность обеспечить единство и освоение гигантской территории без редистрибуции были важнейшими причинами централизации управления. Во время Смуты население само на общесословных собраниях стало избирать себе воевод не только с военными, но и административными, судебными функциями. После окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на 1—2 года) царь и боярская Дума, иногда с учетом пожеланий местного населения, которое добивалось «у них по-прежнему оставить одного губного старосту, а воеводу взяли бы Москве». Правительство прислушивалось к таким челобитным, но к середине XVII в. воеводская система распространилась повсеместно. Целью назначения воевод было осуществление управления в интересах царя, а не ради кормления, в связи с чем местному населению указывалось: «воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить». Но, как отмечал В.О. Ключевский, «воеводы XVII в. были сыновьями или внуками наместников (кормленщиков) XVI в. На протяжении одного-двух поколений могли измениться учреждения, а не нравы и привычки. Воевода не собирал кормов и пошлин в размерах, указанных уставной грамотой, которой ему не давали: но не были воспрещены добровольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука выможет. В своих челобитных о назначении соискатели воеводских мест так напрямик и просили отпустить их в такой-то город на воеводство «покормиться»... Воеводство хотели сделать административной службой без жалования, а на деле оно вышло неокладным жалованием под предлогом административной службы. Неопределенная точно широта власти воеводы поощряла к злоупотреблениям... Неизбежная при таком сочетании регламентации с произволом неопределенность прав и обязанностей располагала злоупотреблять первыми и пренебрегать вторыми, и в воеводском управлении превышение власти чередовалось с ее бездействием».

С другой стороны, не следует преувеличивать характер злоупотреблений, учитывая, что  воеводы находились в сильной  зависимости от центральной власти, среди них преобладали лица, впавшие  в царскую немилость, а сроки  полномочий не были длительными.

В крупных  городах одновременно могли назначаться  несколько воевод, один из которых  был главным. При всех воеводах в  помощниках были дьяки или подьячие с приписью. Из них формировался тип местного приказного учреждения — съезжая, или приказная, изба (в 20—30-е гг. встречаются названия — дьячья, судная изба). Большинство приказных изб имели незначительные штаты — по нескольку человек, но в некоторых (Новгородской, Псковской, Астраханской и др.) — 20 и более приказных людей.

Воеводы получают право контроля за губными  и земскими избами без права вмешательства  в сферу их деятельности, но во второй половине XVII в. это ограничение для воевод было снято. Однако полного подчинения местного самоуправления воеводскому управлению не произошло — в финансовом и экономическом управлении земские власти были независимы, воеводам запрещалось наказами, определявшими их компетенцию, «в денежные их сборы и в мирские дела не вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах не отьимати... (выборных) не переменять». Наряду с земским самоуправлением существовали самоуправляющиеся волости и общины, вместе с выборными сотским и старостами существовали братские дворы, куда собирались «лучшие люди» на сход для выборов и решения хозяйственных, а иногда судебных дел. Различия в системах самоуправления определялись в основном социальным составом населения.

В городах  существовали различные системы  самоуправления — в Пскове коллегия общегородских старост, в Новгороде  Великом — собрание «градских  людей» и постоянное управление из 5 старост, представлявших концы города, в Москве не было общегородского самоуправления, но самоуправляющимися единицами были каждая сотня и слобода. Во время  правления в Пскове воеводы А.Л. Ордина-Нащокина была предпринята попытка  реформировать городское самоуправление в духе магдебургского права, но она  оказалась недолговечной. Кроме  того, в уездах существовали выборные таможенные избы, кружечные дворы, которыми руководили соответствующие головы и целовальники и др. Постепенно они попадают под контроль приказных  изб.

Реорганизация вооруженных сил в пользу постоянных войск на местах потребовала создания военных округов (разрядов), объединявших несколько уездов. В результате образовалось промежуточное звено управления — разрядный центр. Приказная  изба такого города расширяла свои военно-административная функции и  начинала именоваться разрядной  избой или приказной палатой. Выделение разрядных изб и  приказных палат создавало учреждения промежуточного типа, предвосхищавшие  будущие губернские канцелярии, было предпосылкой петровской губернской реформы.

5. Управление  иннациональными территориями

XVII в. — время стремительного расширения территории России, превращения ее в великую континентальную империю. Она занимает срединное положение между двухвекторной западно-христианской цивилизацией (католические и протестантские государства), исламской и дальневосточной цивилизациями, что объективно превращает ее в важнейший субъект мировой политики, но не включенный активно в европейские противоречия.

Этому способствовала гибкая внешняя, национальная и религиозная  политика Москвы. Коренной принцип  этой политики — «а мы за вас стояти и от сторон, беречи хотим» — эффективно способствовал на Украине, Кавказе, в Сибири и в других регионах расширению государственной территории, приносил народам внешний мир, защиту от набегов  соседних стран и большую внутреннюю стабильность, «замиряя», «смиряя в  любовь» межродовые и межплеменные столкновения.

В XVII в. начинает вырабатываться типовая шерть, которую приносили царю местные владетели или общины. В качестве примера приведем шерть кабардинских владельцев 1614 г.: «Я, имрек, даю шерть Великому Государю Царю, Великому князю Михаилу Федоровичу всея Руссии Самодержцу за себя, и за братию свою, и за детей своих за больших и за меньших, и за улусных своих людей лучших, и средних, и черных людей кабардинския земли на том: служити неди Великому Государю Царю, и Великому, и князю Михаилу Федоровичу всея Руссии до своего живота и быть под его царскою высокою рукою в прямом холопстве навеки неотступным, и где нам велит Государь Царь и Великий князь Михаиле Федорович всея Руссии быть на своей государевой службе, а велит нам итти на своих государевых недрузей и на непослушников и мне имреку с братьею своею и с детьми, и со всеми своими улусными людьми итти на государеву цареву и Великого князя Михаила Федоровича всея Руссии службу, куды нам царское повеление будет тот час и служить нам ему государю, и прямо итти, и добра хотети безо всякия хитрости, и измены не учинить, и кочевать нам с теми мурзами вместе, которые Государю Царю и Великому князю Михаилу Федоровичу всея Руссии служат и прямят, и над государевыми городы никотораго дурна не учинить, и стад не отгонять, и на ловлях государевых людей не имати, и на стольников, и на гонцов, и на ратных, и на торговых государевых людей не приходити, и не побивать, и в полон не имать, и от Государя Царя и Великаго князя Михаила Федоровича всея Руссии к иным которым государям недруги с польским, и с литовским, и с свейскими короли, и с азовцы, и со всякими государевыми недруги, и изменники ни на какое лицо не ссылаться, и с ними и с их людьми в Москве, и под государевы московские городы, и под донские, и под украйные городы, и на Мордву, и ни на которых Государя Царя и Великаго князя Михаила Федоровича всея Руссии людей не приходити, и улусных своих людей мне имреку не посылать и никого не подводить, и измены и никакой хитрости не учинити, а от которых его государевых недрузей и от непослушников будет у мышление, что хотя куда итти под его государева города и на украинские места, и в дороге на ева государевых людей приходити, и мне, имреку, про то прислати, сказати государевым царевым и великаго князя Михаила Федоровича всея Руссии боярам и воеводам, и приказным людям, в которые городы ближе, и быть мне, имраку, с братьею, и с детьми, и с племянники, и со всеми своими улусными людьми впредь под государевою рукою в его царском жалованье и в повеленье навеки неотступным, и во всем нам ему Государю Царю и Великому князю Михаилу Федоровичу всея Руссии самодержцу служити и прямити, а добра хотети вправду без всякия хитрости и обману во всем, потому как в сей шертной записи писано, Государю Царю и Великому князю Михаилу Федоровичу всея Руссии Самодержцу служити, и от государева жалованья ни в чем быть неотступным...

Даю шерть  великому Государю Царю и Великому князю Михаилу Федоровичу всея Руссии на том на всем, как в сей записи писано»¹.

Правительство поощряло как государственную колонизацию  присоединяемых земель служилыми людьми, так и казачье-крестьянскую колонизацию. Опорными ее пунктами становились русские  городки и крепости в Сибири и  на Кавказе. Русские воеводы не должны были вмешиваться во внутренние дела народов, ограничиваясь сбором податей  и военной взаимопомощью. Однако, несмотря на призывы центральной  власти, произвол и насилие воевод и других представителей администрации, взаимные набеги местного населения  и казаков выливались в открытые столкновения.

Значительную  автономию получила Украина, вошедшая в состав России после решений  Земского собора (1653 г.), Переяславской рады (1654 г.) и войны с Речью Посполитой (1654—1667 гг.). Управление Украиной осуществлял первоначально Посольский, а с 1662 г. — Малороссийский приказ. Украина в основном сохраняла возникшую в годы освободительной борьбы систему управления. Главой Украины являлся гетман, избираемый казачьей радой и утверждаемый царем. Он осуществлял верховные управление и суд. Совещательным органом была старшинская рада в составе казачьей элиты: генерального судьи, генерального писаря, генерального обозного, войскового подскарбия, двух генеральных есаулов и др.

В административном отношении Украина состояла из 17 полков (во главе с выборными или  назначаемыми гетманами полковыми), делившихся на сотни (во главе с сотниками). В городах с преимущественно  казачьим населением вся администрация  избиралась из казачьей старшины и  реестрового казачества. В городах  со смешанным самоуправлением —  в виде магистратов и ратуш  во главе с бурмистрами. В селах  крестьяне выбирали войтов и лавников.

Религиозная теория «Москва — третий Рим» обосновала мысль о России как последнем  оплоте истинной веры — вселенского  православия, носила подчеркнуто эсхатологический, а не имперский характер, как ее рассматривают некоторые исследователи. Это требовало повышения статуса  русской церкви, что совпадало  с интересами светской власти. В  1589 г. при царе Федоре Ивановиче фактическому правителю России боярину Борису Годунову удалось добиться учреждения в Москве патриаршества, подтвержденного решением Константинопольского собора в мае 1590 г. Московский патриарх занял в диптихе пятое место после восточных патриархов. Первым московским патриархом стал Иов (1589— 1605 гг.). Основание патриаршества стало важной вехой в истории русской церкви, закрепило ее автокефальность. (Однако нужно иметь в виду, что автокефальность нельзя отождествлять с государственной независимостью, суверенитетом. Вселенская православная церковь — не федерация поместных церквей, они не подчиняются друг другу, но и не являются абсолютно независимыми, а взаимно соподчинены и составляют кафолическое, соборное единство).