Государственная система ФРГ

Конституция обеспечивает незыблемость конституционных прав и их судебную защиту (ч.4 ст.19). Конституция предусматривает меры по защите от антидемократического развития. Вводится положение (ч.3 ст. 79) о недопустимости изменения важнейших принципов конституции и возможность ограничения в осуществлении прав и свобод в случае злоупотребления ими. Утрата прав и пределы утраты определяются решением Федерального конституционного суда. Ограничиваются право выражать и распространять свое мнение, а также право петиции для военнослужащих на время службы (ст. 17а).

Однако Конституция проводит различие между всеобщими правами человека и т.н. гражданскими правами, которыми обладают только немцы. Немец - это тот, кто обладает гражданством ФРГ, беженцы или перемещенные лица немецкой национальности, также супруга и потомки этих лиц. Немцами признаются и те, кто был лишен своего гражданства с 1933 по 1945 гг.

Лишение немецкого гражданства запрещено, утрата возможна лишь на основании закона. Ни один немец не может быть выдан иностранному государству. Основной способ приобретения гражданства ФРГ - по рождению. Для иностранцев это натурализация (ряд требований). Гражданство утрачивается в результате приобретения иностранного гражданства, а также выхода из гражданства. Выход считается недействительным, если вышедший из гражданства в течении года не приобрел иностранное гражданство. Более подробно вопросы гражданства урегулированы в Законе о государственной принадлежности от 22 июля 1913 года.

По своему государственному устройству ФРГ - типичная парламентарная республика. Республиканский принцип закреплен в ст.28: «конституционный строй в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового федерального государства».

В разделе II Основного закона (ст. 20) дается общее определение государства ФРГ как государства демократического, социального и федеративного. Наряду с демократическими правами и свободами к основополагающим конституционным принципам Основной закон относит «народный суверенитет» и «разделение властей», или осуществление власти народа через посредство «специальных органов законодательной, исполнительной власти и правосудия» (ст. 20 (2)). Разграничивая органы трех ветвей власти, Основной закон запрещает совмещение их функций, вмешательство в дела друг друга и пр. Принцип невмешательства особенно строго проводится в отношении органов правосудия.

Демократическое государство - в ФРГ вся власть принадлежит немецкому народу. Указывается, что народ осуществляет эту власть путем выборов и голосования, через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия (ч.2 ст.20). Основной Закон указывает формы реализации власти народа через институты прямой и представительной демократии. Германский законодатель отдает предпочтение представительной демократии. Ограничено проведение референдумов, народных инициатив, народных опросов, эти институты прямой демократии могут проводиться лишь по узкому кругу вопросов (ст. 29), например изменения территориального деления федерации.

Правовое государство - это государство, которое обеспечивает примат права в его организации и деятельности и взаимоотношениях с обществом и гражданами (в отличие от российской конституции это не декларация, а реальное положение). Черты правового государства:

а) Обязательное соблюдение государственной властью закрепленных в конституции основных прав (непосредственно действующее правило);

б) Верховенство конституции и закона (ч.3 ст.20);

в) Учреждение независимого суда (ст.97), запрещение создания чрезвычайных судов (ч.1 ст.101);

г) Запрет придания закону обратной силы (ч.3 ст.103);

ФРГ - федеративное государство (ч.1 ст. 20). Принцип федерализма - основной принцип конституции. Закрепляется вечность, нерушимость этого принципа конституции (ч.3 ст.79), не допускается изменение положений конституции, затрагивающих деление федерации на земли и сотрудничество земель (не подлежат пересмотру). Но это не значит, что не могут изменяться федеральные формы организации земель.

Защита социальных прав не получила в Основном законе значительного места, более полно она закреплена в конституциях отдельных земель, обогащена судебной практикой, в том числе Федерального конституционного суда (ФСК), и непосредственно действующими в ФРГ нормами международного права о правах человека. Например, закрепленное в Конституции право на жизнь и личное достоинство трактуется ФКС как признание того, что «государство во всяком случае должно гарантировать каждому человеку минимум материального благополучия для достойной жизни».

Социальные права закрепляются и самим фактом провозглашения ФРГ социальным государством. В этом контексте дается и трактовка права собственности, повторяющая соответствующие положения Веймарской конституции: «Собственность обязывает. Владение ею есть служение общему благу», а также положение Основного закона о возможности государства на основе закона принудительно отчуждать собственность, в том числе обобществлять земли, общественные ресурсы и средства производства «для общего блага» (ст. 15).

После объединения страны упразднена ст. 23; в 1994 г. - новая редакция, которая касается участия ФРГ в ЕС. Подчеркивается, что участие ФРГ в ЕС базируется на общности принципов демократии, правового и социального государства. Федерация ФРГ может передавать с согласия Бундесрата (т.е. путем издания федерального закона) часть суверенных полномочий правовым институтам ЕС. По всем вопросам организации ЕС федеральное правительство информирует парламент.

2.      Высшие органы власти

Учредив такой строй, основной закон ФРГ создал систему центральных органов государственной власти на основе принципа разделения властей. Хотя этот принцип прямо и не упоминается, но его трехчленная структура отчетливо видна в положениях второго абзаца ст. 20 Конституции, говорящего об осуществлении государственной власти специальными органами законодательства, исполнительной власти и правосудия. Основная же часть Конституции посвящена регламентации и структуре центральных государственных органов, их взаимоотношениям, отношениям федерации с ее субъектами.

Согласно Конституции 1949 г. главой государства является федеральный президент, избираемый специально созываемым Федеральным собранием, с пятилетним сроком полномочий (это свидетельствует о некоторой независимости президента от парламента, срок полномочий нижней палаты которого равен четырем годам). Он обладает правами, точно зафиксированными в Конституции. В целом они не выходят за рамки прав главы парламентарной республики. В отличие от полномочий президента Франции, для осуществления большинства полномочий ему требуется обязательная контрассигнация федерального канцлера или соответствующего министра. Тем не менее, у президента достаточно полномочий, чтобы активно влиять на политику страны.

Он может участвовать в заседаниях правительства, промульгирует законы, распускает Бундестаг по предложению канцлера, оставшегося в меньшинстве, или по собственной инициативе, если ни один из кандидатов на пост главы правительства не собрал требуемого большинства голосов. По представлению правительства федерации и с согласия Бундесрата глава государства может объявить состояние законодательной необходимости, во время которого федеральные законы могут приниматься без участия Бундестага. Важно и то, что президент не несет политической ответственности за свои действия.

Состоящее из канцлера и министров федеральное правительство занимает главное место в системе центральных органов власти ФРГ. На правительство возложены обязанности руководства страной, но практически оно выполняет все государственные функции. Кандидатура канцлера предлагается президентом, а избирается он большинством голосов Бундестага. Хотя возможностью выдвижения канцлера обладает и Бундестаг, однако эта возможность заметно ограничена как сроком (2 недели), так и количеством депутатов (их должно быть не менее 1/4 от числа законных членов палаты). [10, c.36]

Канцлер занимает доминирующее положение в правительстве. Он фактически назначает и увольняет министров, причем их число не лимитировано Конституцией, которая упоминает лишь о министрах иностранных дел, обороны и финансов. Назначение и увольнение министров не нуждаются в утверждении Бундестага. Это делается федеральным президентом по предложению канцлера. Значение и роль канцлера во внешней и внутренней политике государства подчеркивается тем фактом, что только он является единственным министром, несущим с конституционной точки зрения ответственность перед Бундестагом. Соответственно, именно он определяет внутреннюю и внешнюю политику. Из других многочисленных полномочий канцлера необходимо выделить его право издавать постановления в целях исполнения федеральных законов и право издания общих административных предписаний.

Законодательной властью в ФРГ обладает двухпалатный парламент, включающий в себя Бундестаг - нижнюю палату - и Бундесрат - верхнюю.

Высшим органом  законодательной власти,  по Конституции 1949 г.,  является бундестаг, избираемый на основе всеобщего,  прямого,  равного  и тайного голосования (на 4 года) лицами, достигшими 18-летнего возраста. «Всеобщему» и «равному» характеру выборов не соответствует, однако,  правило избирательной системы, согласно которому менее 5% голосов, поданных за политическую партию (партиям Основной закон отводит главную роль в формировании политической  воли  народа),  вообще не учитываются при распределении мандатов.  Недостижимость «равенства» выборов определяется и неравными финансовыми возможностями мелких партий или независимых депутатов.  Финансирование предвыборной деятельности партий из государственного бюджета не решает также  проблемы  равенства,  так как  пособия  распределяются  государством только между теми партиями,  которые после окончательного подведения итогов выборов получили 50%  голосов в конкретном избирательном округе. Наряду с  законодательными  полномочиями,  и  прежде всего с полномочиями утверждения бюджета, бундестаг избирает главу правительства,  канцлера,  несущего  перед ним  ответственность.  Он  обладает  и  другими важными контрольными функциями,  в связи с чем может вызвать на свои  заседания любого члена федерального правительства (ст.  43(1)),  назначить следственную комиссию, а федеральный  министр  финансов обязан ежегодно представлять бундестагу и бундесрату отчет «о доходах и расходах,  а также  о состоянии активов и пассивов выполняемого бюджета» (ст.  114).  Неодобрение бундестагом деятельности правительства влечет за собой вотум недоверия,  который выражается не отдельному министру, а федеральному канцлеру,  вместе с которым должно уйти в отставку и правительство. Отставка, однако, возможна при условии выбора бундестагом большинством голосов его преемника (правило так называемого «конструктивного вето»).  

Бундестаг избирается всем народом Германии и состоит из 496 членов. Он также не подлежит надзору со стороны другого органа и не связан никакими распоряжениями. Своего председателя, его заместителей и секретарей, бундесрат избирает сам. Он сам определяет свою организацию и процедуру с помощью регламента – автономного устава. Половина депутатов избирается в округах по
мажоритарной системе относительного большинства путем прямого
голосования. Другая половина – по партийным спискам, выставляемым в
каждой земле по пропорциональной системе. Каждому избирателю ФРГ
предоставляется два голоса. Первый – для выборов депутата по
избирательному округу, второй – для выборов по земельным спискам.
Партия, собравшая менее 5 % вторых голосов, делит представительства в
парламенте.

Бундесрат по своим задачам и положению является самостоятельным высшим федеральным органом, который распоряжается своими делами, не подлежит надзору со стороны другого органа и не связан никакими директивами. Он избирает своего председателя сроком на один год. Свою  работу регулирует регламентом.

Равным образом Бундесрат сам ведет свои дела; имеет самостоятельный бюджет в рамках федерации, его председатель является руководителем служебного ведомства чиновников в бундесрате. Бундесрат состоит не из
избранных народом членов, а из представителей, назначаемых и отзываемых
правительствами земель. Бундесрат выражает интересы субъектов федерации.

Объективная тенденция централизации  государственной власти, доминирования  федерации  в вопросах законодательства определяет особое стремление германских земель влиять  на  государственную политику в целом через бундесрат, который, согласно Основному закону, является не представительством земель,  а федеральным органом власти, состоящим из членов земельных правительств.       

Согласие бундесрата необходимо, как правило, при принятии законов,  относящихся к конкурирующей сфере, затрагивающих интересы земель. Для этих законов (в настоящее время большинство законов принимается с  согласия  бундесрата)  отрицательное решение бундесрата носит характер абсолютного вето.  Бундесрат принимает участие и  в утверждении бюджета,  осуществляет вместе с бундестагом надзор над  организацией  органов  власти  земель  (ст.84(3-  4)).  Его  согласие требуется при применении мер принуждения к землям,  не выполняющим  «возложенных  на них обязанностей» (ст. 37(1)).

Число членов, которых может направить в бундесрат каждая земля,
определяется количеством голосов данной земли. Каждая
земля имеет не менее 3 голосов; земли с населением до 2 млн. человек
обладают 3 голосами, от 2 до 6 млн. – 4 голосами, а свыше 6 млн. – 5
голосами. Бундесрат насчитывает 41 члена с правом решающего голоса.

Высшей судебной инстанцией в ФРГ является Федеральный конституционный суд. Половина его членов избирается бундестагом, другая половина – бундесратом (по 8 судей). Срок полномочий членов Федерального конституционного суда – 12 лет. Суд дает толкование Основного закона ФРГ и осуществляет проверку федеральных и земельных законов на предмет их соответствия конституции. Конституционный суд также выносит частные решения в случае споров между землями или разногласий между земельными и федеральным правительствами, а также принимает постановления, на основании которых та или иная политическая партия может быть распущена, если судом установлено, что она преследует в своей деятельности антидемократические цели.