Государственная реформа Петра l

1.4 Фискалат

     Указами от 2 и 5 марта 1711 года Петр I создал фискалат (от лат. fiscus- государственная казна), предназначенный для контроля над деятельностью государственного аппарата. Фискалат являлся «особой отраслью государственного управления». Во главе фискалов стоял обер-фискал, назначавшийся царем, приносивший ему присягу и ему подчинявшийся. Обер-фискал входил в состав Сената и поддерживал связь с подчиненными фискалами через фискальный стол канцелярии Сената.

       Указ  от 17 марта 1714 г. определил деятельность фискалов: проведывать про все, что  «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», а также борьба со взяточничеством и преследование казнокрадства. Также принимались доносы от частных лиц. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата – особое судебное заседание из четырёх судей и двух сенаторов (существовала в 1712—1719 гг.).

     Сеть  фискалов расширялась, и вскоре выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 г. Предписывалось, что в каждой губернии «быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества». В обязанности провинциал-фискала входило наблюдение за городовыми фискалами. В духовном ведомстве во главе фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях – провинциал-фискалы, в монастырях – инквизиторы.

            Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената. После учреждения должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723 году был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. Его помощником был обер-фискал.

       Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались  не полностью. Кроме того, оставался  без постоянного контроля высший государственный орган – Правительствующий Сенат. Необходимо было создать новое учреждение, стоящее выше Сената и всех других государственных учреждений. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.

       Если  фискалы находились частично в ведении  Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры  отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся  даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля над фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору.

       Прокурор  коллегии должен был присутствовать на заседаниях коллегий, осуществлял  надзор за работой учреждения, контролировал  финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

       Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой  входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.

Глава 2. ОБЛАСТНАЯ РЕФОРМА

     В 1708-1715 годах была проведена областная реформа с целью укрепления вертикали власти на местах и лучшего обеспечения армии снабжением и рекрутами.

     В отличие от XVII века, когда уезды, отдельные города и отдельные  слободы непосредственно подчинялись  центру, а уезды по населению и  территории отличались друг от друга, реформа Петра l установила более четкое административно-территориальное деление.

     Указом  от 18 декабря 1708г. вводится новое административно-территориальное  деление, по которому необходимо «учинить 8 губерний и к ним расписать города». Так были образованы Московская, Ингермандландская (впоследствии Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская губернии. Московская губерния давала более трети поступлений в казну, за ней шла Казанская губерния. В 1713-1714 годах создано еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской – Рижская губерния.

     Во  главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, наделенные всей полнотой военной, административной и  судебной власти. Губернаторы назначались  царскими указами из числа близких  к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев). У губернаторов были помощники, контролирующие отдельные отрасли  управления: обер-комендант – военное  управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер  – губернские и прочие сборы, ландрихтер – губернская юстиция, финансовые межевые  и розыскные дела, обер-инспектор  – сборы налогов с городов  и уездов.

     Губерния  делилась на провинции (во главе – обер-комендант), провинции – на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, комендант – губернатору, последний – Сенату.  

     В 1710 году появились новые административные единицы – доли, объединявшие 5536 дворов.

       В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

       Смысл реформы заключался в том, чтобы  перенести центр тяжести в  управлении на места. При огромных расстояниях  в нашей стране и очень медленных  средствах сообщения, невозможно было оперативно управлять такой большой  территорией непосредственно из центра. Необходима была  децентрализация  власти. Но на первом этапе реформа  не решила поставленных задач. Назначая губернаторами крупных государственных  деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия – эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями и не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя. Так же в результате проведения реформы создалось огромное количество новых государственных служащих и увеличились затраты на их содержание.

           В 1719-1720 годах была проведена вторая областная реформа, ликвидировавшая доли. Вторая областная реформа должна была дополнить уже совершенные преобразования. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления.

       Губернии  стали делиться на 50 провинций. В  пограничные провинции назначались  губернаторы, а во внутренние – воеводы.  Однако губернии полностью не исчезли, они также продолжали существовать. За губернаторами оставалось командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается собственный аппарат управления, и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов.

       Воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном они  были независимы от них. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов  с заводов, заботились о безопасности провинций, а с 1722 года осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация  провинций назначались Сенатом  и подчинялись непосредственно  коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

       Провинции в свою очередь были разделены  на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами.

       Количество  губерний постоянно росло как  за счет присоединения к России новых  земель, так и за счет разукрупнения  чрезмерно больших губерний. В  результате к моменту проведения новой губернской реформы Екатериной II к 1775 году в империи насчитывалось  уже 23 губернии, а к концу века их число достигло 50. Увеличение числа  губерний и уменьшение их территорий привели к упразднению  провинций, созданных в начале века. Однако некоторых губерниях провинции  сохранились.

       Началом реформы городского управления можно  считать 1699 год, когда Петр I приказал учредить Бурмистерскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами.   Главной задачей было предоставление городскому сословию полного самоуправления по европейскому типу. В губернских городах были созданы магистраты, а в уездных – ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было временно выведено из ведения воевод. 

       Целью реформы являлось улучшение условий  развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению  городского управления от органов местной  администрации, в городах стали  формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты.

     В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России». По регламенту Главного магистрата, учрежденному в 1721 г., городское сословие стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

• первая гильдия – банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера;
• вторая гильдия – ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

     Гильдии управлялись гильдейскими сходами  и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост  и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить  их об исполнении. Создавались цеховые  организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами.

     Все остальные горожане в гильдии  не вошли и подлежали проверке с целью выявления среди них  беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

     Деление на гильдии оказалась чистейшей  формальностью, так как проводившие  его военные ревизоры, прежде всего  заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих  к ним отношения.

     Появление гильдий и цехов означало, что  корпоративные начала противопоставлялись  феодальным принципам хозяйственной организации.

     Вместе  с тем, деятельность органов городского управления в значительной степени  контролировалась государственными органами. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Провинциальные магистраты и магистраты городов, входящих в провинцию, представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим. Выборы в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. Иногда принцип выборности нарушался, и назначение проводились царскими или сенатскими указами. В обязанности магистратов входили вопросы полицейской службы, благоустройство городов, продажа отписного имущества, окладные и неокладные сборы, обеспечение мануфактур компанейщиками, учреждение полиции, контроль над правосудием.

Глава 3. ВОЕННАЯ РЕФОРМА

     При вступлении на царство Пётр получил  в распоряжение постоянное стрелецкое войско, склонное к анархии и мятежам, не способное сражаться с западными  армиями. Допетровская армия обладала плохой выучкой, слабым вооружением, отсутствием  дисциплины. Это обосновывалось тем, что воину-держателю поместья не было смысла рисковать собой во имя  своего государя и государства. «Пётр видел причину неудач русской армии в XVII веке, а также под Нарвой в отсутствии «распоряжения» - чёткой организации, «регулярства».

     Преображенский  и Семёновский полки, выросшие из детских потех юного царя, стали  первыми полками новой российской армии, построенной с помощью  иностранцев по европейскому образцу. Эти полки, укомплектованные в основном молодыми дворянами, стали одновременно школой офицерских кадров для новой  армии. Реформирование армии и создание флота стали необходимыми условиями  победы в Северной войне 1700-1721 годов.

     Готовясь  к войне со Швецией, Пётр велел  в 1699 году произвести общий рекрутский набор и начать обучение солдат по образцу, заведённому у преображенцев  и семёновцев. Этот первый рекрутский набор дал 29 пехотных полков и два  драгунских.