Право коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование как объект правового регулирования

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. №74-Ф3¹⁸также содержит нормы об особенностях использования водных объектов коренными малочисленными народами и их представителями. Так, одним из принципов водного законодательства является использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов для осуществления традиционного природопользования (п. 16 ст. 3). Лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, и их общины в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности наделены правом использовать водные объекты для традиционного природопользования (ч. 2 ст. 54). По общему правилу водные объекты предоставляются в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование, но этого не требуется, если водный объект используется для осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов (п. 11 ч. 3 ст. 11). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок использования водных объектов в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов (ч. 1 ст. 54). Определенное значение в обеспечении реализации права на традиционное природопользование может иметь норма Кодекса, согласно которой представители общин коренных малочисленных народов входят в состав бассейновых советов, создаваемых в целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов (ст. 29), естественно, при обеспечении реального учета рекомендаций таких советов уполномоченными органами исполнительной власти. Как видим, нормы Лесного и Водного кодекса относительно права коренных малочисленных народов на традиционное природопользование во многом аморфны и «требуют доработки, подготовки инструкций, нормативов и иных документов»¹⁹.

Большое значение в обеспечении  права коренных малочисленных народов  на традиционное природопользование призван  играть Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. №52-ФЗ «О животном мире» , так как  именно охота наряду с рыболовством чаще всего составляет основу традиционного образа жизни этих народов. Согласно данному Закону граждане из числа коренных малочисленных народов, если исконная среда их обитания и традиционный образ жизни связаны с животным миром, наряду с общими правами в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания, наделены рядом дополнительных, особых прав. Так, лица из числа коренных малочисленных народов имеют право на приоритетное пользование животным миром, которое включает в себя: предоставление для них первоочередного выбора промысловых угодий; льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности; исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности и другие права.

Другим, не менее важным для обеспечения  права коренных малочисленных народов  на традиционное природопользование, является Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»²⁰, согласно ч. 1 ст. 2 которого одним из основных принципов законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов является учет интересов населения, для которого рыболовство составляет основу их существования, в том числе коренных малочисленных народов, согласно которому им должен быть обеспечен доступ к водным биоресурсам, отнесенным к объектам рыболовства, для обеспечения жизнедеятельности. Среди видов рыболовства, которые могут осуществлять граждане и юридические лица, предусмотрено рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов (ч. 1 ст. 16). Для этого формируется рыбопромысловый участок (ст. 18). Хотя, он может и не предоставляться; в этом случае такое рыболовство осуществляется без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, за исключением добычи (вылова) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов. Порядок рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства²¹. Право на осуществление такого рыболовства используется лицами, относящимися к указанным народам, и их общинами (ст. 25). Квоты добычи (вылова) ими водных биоресурсов ежегодно распределяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 31). Для осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов оформляется решение о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование (ч. 1 ст. 33_2).

Согласно Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. №191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»²² представители коренных малочисленных народов, постоянно проживающих на территориях, прилегающих к морскому побережью, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основывается на промысле живых ресурсов, обладают преимущественным правом на использование живых ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации. В заявке на получение лицензий (разрешений) на промысел живых ресурсов представители коренных малочисленных народов не обязаны указывать часть живых ресурсов, которая необходима этим народам на содержание семьи. Такими же правами представители коренных малочисленных народов пользуются в пределах континентального шельфа Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» .

Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. №225-ФЗ «О соглашениях о разделе  продукции»²³ предоставляет коренным малочисленным народам право оказывать влияние на условия недропользования и контролировать состояние окружающей среды. Так, ст. 2 закона предусматривает необходимость принятия решения законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен участок недр, и соответствующего органа местного самоуправления с учетом интересов коренных малочисленных народов, для включения его в перечень участков недр, на которые может быть предоставлено право пользования на условиях раздела. Ст. 6 предусматривает необходимость выплаты компенсации за нарушение режима территорий традиционного природопользования, а ст. 7 - обязанность инвестора принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, а также обеспечивать выплату соответствующих компенсаций, в случаях и в порядке, установленных законодательством.

Вышеперечисленные нормативно-правовые акты составляют сердцевину законодательства, регулирующего право коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование в системе их экологических прав. На их основе возможно дальнейшее развитие нормативно-правового регулирования этого права. В некоторой степени Россия, осуществляя правовое регулирование прав коренных малочисленных народов, учла нормы международного права и опыт зарубежных государств. Это логично, ведь согласно Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). В то же время некоторые положения международного права в отношении прав коренных малочисленных народов Российская Федерация проигнорировала. Так, например, являясь стороной Конвенции МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах», принятой в Женеве 27 июня 1989 г. на 76 сессии Генеральной конференции Международной организации труда и вступившей в силу 5 сентября 1991 г.²⁴, Россия не ратифицировала этот международный договор. «Не ратифицировав Конвенцию, Россия пошла по другому пути: признала статус коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, чего нет в международном законодательстве, и приняла ряд федеральных законов»²⁵. Большая часть положений Конвенции так либо иначе отражена в российском законодательстве. Но, как указывает A.A. Транин, существуют «разночтения в определении субъекта права и в вопросе собственности на землю»²⁶. «...Некоторые конвенционные нормы не имеют адекватного нормативного эквивалента в законодательстве Российской Федерации. Так, Конвенция предусматривает необходимость признания за коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни, права собственности на занимаемые ими земли, тогда как по российскому законодательству за коренными малочисленными народами признается право... безвозмездного пользования²⁷ землями их традиционного природопользования»²⁸. Н.М. Малчинов считает, что «для ратификации Конвенции Россией мешает признание права собственности коренных народов на занимаемые ими земли. В Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствует понятие собственность народа (ов). Итак, вопрос о земле является одной из главных причин нератификации Конвенции №169»²⁹.

Несмотря на, казалось бы, достаточное  количество норм в различных отраслевых правовых актах, посвященных традиционному природопользованию коренных малочисленных народов, в целом российское законодательство в значительной степени бессистемно и во многом внутренне противоречиво, отличается декларативностью, часто не имеет конкретных механизмов его реализации и требует определенного совершенствования (об этом мы поговорим в главе третьей настоящей работы на примере такой формы реализации и защиты права на традиционное природопользование, как право на создание территорий традиционного природопользования). Для этого Комитетом по делам национальностей Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был разработан проект Федерального закона «О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации»³⁰, в котором раскрываются положения действующего законодательства, предложены некоторые механизмы реализации его положений. Но разработанный проект уже несколько лет находится на рассмотрении в Государственной Думе и до сих пор не был принят.

Итак, право на традиционное природопользование принадлежит к числу экологических  прав коренных малочисленных народов, является комплексным, включая права  землепользования, водопользования, недропользования, лесопользования, право пользования животным и растительным миром, а также морскими биологическими ресурсами и ресурсами континентального шельфа. Оно получило закрепление в «этническом» и экологическом (в частности природоресурсном) законодательстве Российской Федерации. Но законодательство и правоприменительная практика не учитывают некоторые международные нормы относительно прав коренных народов на земли и иные природные ресурсы и требуют своего дальнейшего развития и совершенствования.

Клоков К. Традиционное природопользование коренных малочисленных народов Севера. Москва, 1998. С. 16.

² СЗ РФ. 2001. №20. Ст. 1972.

³ Транин А.А. Традиционное природопользование и соблюдение прав коренных малочисленных народов России // Государство и право. 2010. №5. С. 22-28.

⁴Доронина И.В. Политико-правовые основы формирования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера России. На примере Ненецкого автономного округа: Дис. ... канд. полит, наук. М., 2005. С. 57.

⁵ См. например: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений. М.: Высшее образование, 2005. С. 91-100; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 157-194; Адиханов Ф.Х. Экологическое право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. Барнаул: ОАО «Алтайский полиграфический комбинат», 2006. 384 с.

⁶ В данном контексте речь идет не об отраслевой принадлежности права, а о характеристике особого субъекта, обладающего не только особыми, специфическими правами, но и правами, присущими всем гражданам государства.

⁷ См.: Андриченко Л. Традиционное природопользование коренных малочисленных народов России и проблемы правового регулирования: [Электронный ресурс, дата последнего обращения 16 декабря 2005 г.] — Режим доступа ¿ир:/^!!- canada.nonolet.ru/text/Andrichenko.htm.

⁸См.: Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы России и международное право //

Обычай и закон. Исследования по юридической антропологии: Сборник  научных статей, М.: Издательский дом «Стратегия», 2002. С. 109-132.

⁹ Перечень мест традиционного проживания и видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации определит

Правительство РФ / События и размышления: Информационный центр АКМНСС и ДВ

РФ // Мир коренных народов. Живая Арктика. Альманах Ассоциации коренных

малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. №22. 2009. С. 69.

8 мая 2009 г. было принято Распоряжение  Правительства Российской Федерации  №631-р

≪Об утверждении перечня мест традиционного  проживания и традиционной

хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и

перечня видов традиционной хозяйственной  деятельности коренных малочисленных

народов Российской Федерации≫ // СЗ РФ. 2009. №20. Ст. 2493.

¹⁰ Отчетный доклад Президента Ассоциации коренных малочисленных народов Севера,

Сибири и Дальнего Востока С.Н. Харючи // Мир коренных народов. Живая  Арктика.

Альманах Ассоциации коренных малочисленных  народов Севера, Сибири и Дальнего

Востока. №22. 2009. С. 17.

¹¹СЗ РФ. 2001. №20. Ст. 1972.

 

¹² Мир коренных народов. Живая, Арктика. Альманах Ассоциации коренных

малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. №22. 2009. С. 17.

27 '

 

¹³Министерство регионального развития Российской Федерации. Официальный сайт: [Электронный ресурс, дата последнего обращения 5 июня 2010 г.]. — Режим доступа http://minregion.rU/documents/existing_documents/31 .html.

 

¹⁴ Кряжков В.А. Права коренных малочисленных народов на земли (территории) // Государство и право. 1996 г. №1. С. 61-72.

 

¹⁵ Максимов A.A. Право коренных народов Севера на землю и природные ресурсы: эффективное использование и совместное управление. Серия: «Библиотека коренных народов север». Вып. 3. М., 2005. С. 71.

 

¹⁶ СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

 

¹⁷ СЗ РФ. 2006. №50. Ст. 5278.

 

¹⁸ СЗ РФ. 2006. №23. ст. 2381.

 

¹⁹Транин A.A. Традиционное природопользование и соблюдение прав коренных малочисленных народов России // Государство и право. 2010. №5. С. 28.