Право коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование как объект правового регулирования

-право участвовать через уполномоченных  представителей коренных малочисленных  народов в подготовке и принятии  органами государственной власти  и органами местного самоуправления  решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов (п. 5 ч. 1 ст. 8). Указанное право может быть реализовано при участии в подготовке соответствующих законопроектов, в заседаниях законодательных органов в качестве экспертов, через выдвижение своих представителей в законодательные органы власти и т.д.

• право участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов (п. 6. ч. 1. ст. 8). Можно сказать, что подобное участие призвано обеспечить защиту права на традиционное природопользование от его нарушения при реализации хозяйственных проектов, не связанных с традиционным природопользованием;
• право на возмещение убытков, причиненных коренным малочисленным народам в результате нанесения ущерба их исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами (п. 8 ч. 1 ст. 8). Хотя, нужно отметить, что возмещение причиненных убытков не защищает право на традиционное природопользование, а лишь сглаживает негативные последствия, возникшие в результате его нарушения.

Лица из числа коренных малочисленных  народов, в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов  этих народов персонально наделены Законом о гарантиях экологическими правами, а именно:

• право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическим лицами (п. 3. ч. 3. ст. 8);

- пользоваться необходимыми для  защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования  и промыслов льготами по землепользованию  и природопользованию, установленными  федеральным законодательством,  законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 4. ч. 3. ст. 8).

К сожалению, на практике Закон о  гарантиях носит декларативный

характер, так как для своего применения требует принятия федеральных  и

региональных нормативно-правовых актов, уточняющих либо

устанавливающих механизмы реализации положений данного закона, многие

из которых с момента его  вступления в силу до сих пор не приняты. Например, Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации было предложено «дополнить список полномочий органов государственной власти полномочием утверждать порядок отнесения граждан Российской Федерации к коренным

малочисленным народам Российской Федерации»¹⁰ , но это предложение не было принято законодателем.

Большое значение в регулировании  права коренных малочисленных народов  России на традиционное природопользование призван был сыграть Федеральный  закон от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ «О территориях  традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹¹ (далее — Закон о территориях), который посвящен одной из форм реализации и защиты права коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование — праву на создание территорий традиционного природопользования этих

народов. К сожалению, в настоящее  время данный Закон также имеет  более декларативный, нежели практический характер (особенно в части его  реализации при создании федеральных  территорий традиционного природопользования).

4 февраля 2009 г. распоряжением  Правительства Российской Федерации  №132-р была утверждена «Концепция  устойчивого развития коренных  малочисленных народов Севера, Сибири  и Дальнего Востока Российской  Федерации» , реализация которой планируется в течение 2009-2025 годов. В своем отчетном докладе Президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации С.Н. Харючи указал, что данная Концепция представляет собой «систему современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения устойчивого развития малочисленных народов.Севера...»¹² Цель, Концепции — создание в Российской Федерации условий для формирования устойчивого развития коренных малочисленных народов на основе укрепления их социально-экономического потенциала при сохранении исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей, этих народов. Первой задачей для достижения'этой цели названо сохранение исконной среды обитания и традиционного природопользования, которые необходимы для обеспечения и развития традиционного образа жизни коренных малочисленных народов: Для решения, данной задачи Концепцией предусмотрено: установление правового режима охраны территорий традиционного природопользования с обеспечением доступа коренных малочисленных народов к управлению этими территориями; обеспечение приоритетного доступа к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям,

биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; предоставление для осуществления традиционных видов хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности земельных участков в соответствии с законодательством Российской Федерации; разработку и внедрение методики расчета ущерба, наносимого исконной среде обитания коренных малочисленных народов хозяйствующими субъектами и другие мероприятия. Минрегиону России поручено разработать и внести в Правительство проект Плана мероприятий по реализации в 20092011 гг. данной Концепции.

8 мая 2009 г. в соответствии  с ч. 2 ст. 5 Закона о гарантиях  Правительством Российской Федерации принято Распоряжение №631-р, которым были утверждены «Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» и «Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Во исполнение «этнических», природоресурсных и иных законодательных актов (в  частности, во исполнение «Концепции устойчивого  развития коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации») Министерством регионального развития Российской Федерации принят Приказ от 9 декабря 2009 г. №565 «Об утверждении методики исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации»¹³, содержащий описание соответствующей методики.

Кроме «этнического» законодательства, регулирование права на традиционное природопользование коренных малочисленных  народов осуществляется также отраслевым федеральным законодательством.

Огромное значение в комплексном праве на традиционное природопользование коренных малочисленных народов играет право на землепользование или, как принято говорить, право на землю. Право коренных малочисленных народов на землю является ключевым, оно «в значительной степени выступает как системообразующее начало их государственно- правового статуса, на него опираются и другие природоресурсные права. Земля для них... образует материальную и духовную основу жизнедеятельности, без которой аборигены обречены на исчезновение или, в лучшем случае, на утрату своей самобытной культуры¹⁴.

«Земля — необходимый  элемент политического, экономического и социального развития коренных народов»¹⁵. Здесь большое значение принадлежит ст. 9 Конституции РФ, согласно ч. 1 которой «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Разъяснение этого положения относительно лесного фонда было сделано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 №1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса

Российской Федерации» , в соответствии с п. 2 которого лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и является федеральной собственностью особого рода, имеющей специальный правовой режим (это касается также земли и других природных ресурсов) .

Толкование Конституционного Суда Российской Федерации, с точки зрения автора, не исключает возможность  и другой интерпретации указанного конституционного положения. Земля и другие природные ресурсы — это действительно достояние многонационального народа России, но, в первую очередь, это достояние того народа, который на этой территории проживает, имеет с ней теснейшую связь и который сохранил ее целостность и биологическое разнообразие. Поэтому, на наш взгляд, справедливо, если коренное население будет иметь определенные преимущества перед населением пришлым и/или временным, тем более что использование земли и других природных ресурсов является основой его образа жизни, хозяйствования и культуры. Еще более справедливо такое положение в связи с тем, что, используя природные ресурсы как основу своей жизни и хозяйствования, коренные малочисленные народы обеспечивают их сохранение для всех народов российского государства — то есть, как достояние всего многонационального народа России.

Регулирование земельных прав коренных малочисленных народов России и  лиц, к ним относящихся, осуществляется, в первую очередь, Земельным  кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-Ф3 ¹⁶. Так, предусмотрев семь категорий земель, законодатель установил, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий (ст. 7 ЗК РФ). Предоставление земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, Кодекс связывает с необходимостью проведения сходов, референдумов граждан (абз. 3 ч. 3 ст. 31 ЗК РФ). Право безвозмездного владения и пользования земельными участками гражданами, в том числе из числа коренных малочисленных народов, Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрено. Поэтому общины коренных малочисленных народов и лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам, могут приобрести соответствующие земельные участки либо в аренду, либо в собственность, что не соответствует норме Закона о гарантиях о возможности владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами³⁴.

Земельный кодекс РФ наделил общины коренных малочисленных народов  правом использовать земли сельскохозяйственного  назначения для ведения сельскохозяйственного  производства, в частности для  сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов (ст. 78 ЗК РФ). Условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов устанавливаются федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (ст. 82 ЗК РФ). Федеральный закон

Российской Федерации от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земельсельскохозяйственного назначения» в ст. 10 (ч. 5) практически повторяет норму Земельного кодекса и указывает (в ч. 6 этой статьи), что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться общинам коренных малочисленных народов для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов в аренду. При этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается. Кроме того, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее чем пять лет.

Что касается традиционного лесопользования  коренных малочисленных народов, то Лесной кодекс Российской Федерации  от 4 декабря 2006 г. №200- ФЗ ¹⁷ предоставляет лицам, относящимся к коренным малочисленным народам и ведущим традиционный образ жизни, право в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, исходя из нормативов, установленных законами субъектов (ч. 2 ст. 30 ЛК РФ). Также Кодекс предусматривает обеспечение защиты исконной среды обитания коренных малочисленных народов и их традиционного образа жизни при использовании лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к этим народам, в соответствии Законом о гарантиях (ст. 48 ЛК РФ), например, путем ограничения органами государственной власти субъектов Федерации рубок леса, как нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности в местах их традиционных проживания и хозяйственной деятельности для организаций любой формы собственности (п. 3 ст. 6 Закона о гарантиях). Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 ЛК РФ), что означает, что лесные участки могут быть предоставлены гражданам, в том числе из числа коренных малочисленных народов, на праве аренды либо в собственность.