Право коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование как объект правового регулирования

§1. Право коренных малочисленных  народов России на традиционное природопользование как объект правового

регулирования

Право на традиционное природопользование является одной из составляющих права  на традиционный образ жизни коренных малочисленных народов России, которые особым образом (традиционно) используют землю и другие природные ресурсы, расположенные на территориях их традиционного проживания и природопользования.

Традиционное природопользование коренных малочисленных народов  России носит комплексный характер, сочетая разные виды природопользования на различных ландшафтах одной территории¹. Оно включает в себя способы пользования различными природными ресурсами (объектами животного и растительного мира, землей, лесными и водными ресурсами, ресурсами континентального шельфа, недр и др.); осуществляется особыми субъектами — коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; сложилось исторически и является неистощительным. Эти признаки традиционного природопользования заложены в ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»².

Как отмечает A.A. Транин, развитию законодательства о правах коренных малочисленных народов, в том числе о праве на традиционное природопользование, способствовала ратификация Россией в 1998 г. рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, принятой Советом Европы в Страсбурге 1 февраля 1995 г.³.

Конституция Российской Федерации (принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) содержит положения, создающие благоприятные предпосылки для установления специальных прав коренных малочисленных народов на землю и иные природные ресурсы⁴. Эти народы выделяются в особую группу, и государство гарантирует им права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). Государство на федеральном уровне обязуется осуществлять регулирование и защиту прав национальных меньшинств (ст. 71) и берет на себя обязательство (как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов) осуществлять защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (ст. 72), к которым, в первую очередь, относятся коренные малочисленные народы. Тем самым Конституция РФ практически провозгласила право коренных малочисленных народов и относящихся к ним лиц на исконную среду обитания и традиционный образ жизни, основной элемент которого составляет традиционное природопользование.

Немаловажное значение в регулировании  права коренных малочисленных народов  на традиционное природопользование имеют  общие нормы Конституции РФ, согласно которым в России признаются и  гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией (ст. 17), а перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ст. 55). То есть, коренные малочисленные народы и принадлежащие к ним лица вместе со всеми жителями России обладают также «общечеловеческими» и «общегражданскими» правами, закрепленными в международном и российском законодательстве, и их особые права не являются альтернативой правам человека и гражданина.

Права коренных малочисленных народов  и их представителей — это, с одной  стороны, дополнительные права, которые  предоставляются им в силу их особенного образа жизни, экономически и социально более уязвимого положения по сравнению с численно доминирующим сообществом и определяют их особый, специальный статус по сравнению с общим статусом человека и гражданина. С другой стороны, они служат гарантией реализации и средством защиты их общегражданских (прав граждан России) и общечеловеческих прав, в том числе экологических.

Многие права, в том числе  право на традиционное природопользование, предоставляются коренным малочисленным  народам как коллективным сообществам. Такие права предполагают их осуществление и каждым членом коллектива, и коллективом в целом. Например, образование территорий традиционного природопользования осуществляется на основании обращений лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, и обращений общин коренных малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Особое место в системе прав коренных малочисленных народов, в частности экологических, занимает право на традиционное природопользование, которое включает в себя комплекс прав: на традиционное пользование землей, на традиционное пользование лесными ресурсами, водными ресурсами, на традиционное пользование рыбными ресурсами, объектами животного мира и т.д. Кроме того, оно отражено в нормах практически всех природоресурсных отраслей права (Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и др.), которые составляют комплексное правовое образование. Таким образом, само право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование можно назвать комплексным правом.

Но является ли право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование экологическим?

Как отмечает М.И. Васильева, существует две точки зрения на критерии экологичности  какого-либо права. С одной стороны, считается, что экологичность права  определяется его прямой направленностью на обеспечение именно благоприятной окружающей среды. Если же цель обеспечения благоприятности окружающей среды является косвенной либо взаимоувязанной с основной целью, то такое право относить к экологическим некорректно. В связи с этим природоресурсные права (права пользования природными ресурсами) нельзя относить к экологическим, так как они имеют самостоятельное значение и лишь взаимоувязаны с правом на благоприятную окружающую среду. С этой точки зрения, только право рекреационного природопользования можно напрямую назвать экологическим. С другой стороны, существует широкий подход, с позиции которого экологичность права определяется не только прямой направленностью на обеспечение благоприятной окружающей среды, но и связанностью его с этой основной целью. Так, права природопользования относятся к экологическим правам в рамках широкого толкования экологического права как комплексной отрасли, включающей в себя природоресурсные отрасли права (земельное, лесное, водное и проч.). Такой широкий подход к определению экологических прав вполне допустим и широко используется в науке экологического права и в учебной дисциплине экологического права⁵. Право коренных малочисленных народов на традиционное пользование природными ресурсами тесно связано с обеспечением благоприятной окружающей среды. В данной работе мы рассматриваем экологические права с точки зрения широкого подхода к отрасли экологического права, как комплексной отрасли, обеспечивающей реализацию не только головного права на благоприятную окружающую среду, но и других экологических (связанных с обеспечением благоприятной окружающей среды), в частности природоресурсных, прав, например, прав природопользования (землепользования, водопользования, недропользования, пользования животным и растительным миром и др.). Кроме того, из понятия традиционного природопользования очевидно, что оно, будучи неистощительным, само обеспечивает благоприятность окружающей среды. Поэтому право коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование, как и ряд их общегражданских⁶ прав на пользование землей и другими природными ресурсами, вполне закономерно включается в систему их экологических прав.

Право на традиционное природопользование является одним из основополагающих экологических прав, без реализации которого коренные малочисленные народы не смогут реализовать многие другие права. Как показывает исторический опыт, без сохранения традиционного природопользования и создания условий для его развития коренные народы просто исчезнут как самостоятельные этносы⁷.

Экологические права коренных малочисленных  народов России, включая право  на традиционное природопользование, являются объектом регулирования многих нормативно-правовых актов, которые  В.А. Кряжков⁸ делит на два вида: «этнические» (они непосредственно посвящены правам коренных малочисленных народов) и природоресурсные (содержащие отдельные нормы, отражающие специфику правового регулирования общественных отношений с участием коренных малочисленных народов в той или иной регулируемой ими сфере).

Вначале остановимся на так называемом «этническом» законодательстве.

Права коренных малочисленных народов  Российской Федерации в

систематизированном виде впервые  были закреплены Федеральным законом

от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ «О гарантиях  прав коренных малочисленных

народов Российской Федерации» (далее  — Закон о гарантиях). Законом  о гарантиях даны основные понятия, в том числе понятия «коренные  малочисленные народы», «традиционный  образ жизни» и «исконная среда  обитания». Повторимся, под коренными малочисленными народами Российской Федерации Закон о гарантиях понимает народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. «Одним из признаков, позволяющих отнести граждан к коренным малочисленным народам, является проживание на территориях традиционного расселения своих предков, а также занятие традиционными хозяйствованием и промыслами. Определение мест традиционного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации и видов их традиционного хозяйствования и традиционных промыслов имеет важное правоприменительное значение, поскольку связано с предоставлением малочисленным народам определенных прав и льгот...»⁹. Традиционный образ жизни коренных малочисленных народов — исторически сложившийся способ их жизнеобеспечения, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. К исконной среде обитания коренных малочисленных народов Закон о гарантиях относит исторически сложившийся ареал, в пределах которого коренные малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни. Закон о гарантиях можно назвать своего рода мини- конституцией, так как им впервые была закреплена система экологических прав коренных малочисленных народов.

Экологические права коренных малочисленных народов, тесно связанные с реализацией права на традиционное природопользование, наиболее полно отражены в ст. 8 Закона о гарантиях. Так, к коллективным правам коренных малочисленных народов Закон о гарантиях относит:

- право безвозмездно владеть  и пользоваться в местах традиционного  проживания и хозяйственной деятельности  малочисленных народов землями  различных категорий, необходимыми  для осуществления их традиционного  хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской федерации (п. 1 ч. 1 ст. 8). Но это право относительно земельных участков и других природных ресурсов (например, лесных участков) остается декларативным, ибо не подтверждается ни природоресурсным, ни этническим законодательством и правоприменительной практикой;

• право участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов (п. 2 ч. 1 ст. 8). Это право в наибольшей степени может быть реализовано ими, например, при создании территорий традиционного природопользования;
• право участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности (п. 3 ч. 1. ст. 8);

-получать от органов государственной  власти Российской Федерации,  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации,  органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности,  международных организаций, общественных  объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов (п. 4 ч. 1. ст. 8). Нужно отметить, что данное право косвенно обеспечивает право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование, способствует его реализации;