Система законодательства

     С. С. Алексеев ранее понимал под  законодательством совокупность всех нормативных актов, в том числе  ведомственных¹⁰. Сейчас к законодательству он относит лишь совокупность законов, допуская возможность включения в законодательство иных нормативных актов при условии их издания в порядке делегирования законодательных полномочий¹¹.

     Лившиц Р. З. руководствовался двумя трактовками законодательства (широкой и узкой). При широкой  трактовке в законодательство включают акты законодательных органов, а также подзаконные акты (акты органов управления и судов). При узкой трактовке в законодательство включают только акты законодательных органов (законы и постановления парламента).

     Корельский  В.М. в своем учебнике дал определение  системы законодательства - под системой законодательства понимается совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права¹². Данная система является внешним выражением системы права. Последняя же, свое реальное бытие получает именно в четких, формально-определенных актах - документах. Однако совпадение между системой права и системой законодательства в пределах от отдельной нормы до права в целом не абсолютно. В этих границах они существуют самостоятельно, так как обладают своей спецификой, имеют собственные тенденции развития¹³.

     Пиголкин  А.С. также дал свое определение  системе законодательства, и я  больше склоняюсь к его определению.

     Система законодательства - это единый по своей  социальной направленности и назначению комплекс действующих нормативных актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства.¹⁴

     Система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления  их в официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную  структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную системы законодательства.

     Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования - фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права (конституционное право — конституционное законодательство, трудовое право - трудовое законодательство, гражданское процессуальное право - гражданское процессуальное законодательство).

     Вертикальное (иерархическое) строение отражает иерархию органов государственной власти и нормативно-правовых актов по их юридической силе. Представляется в следующем виде: 

     1. Конституция РФ,

     2. Федеральные конституционные законы,

     3. Федеральные законы,

     4. Нормативные указы Президента  РФ,

     5. Нормативные постановления Правительства  РФ,

     6. Нормативные приказы, постановления,  инструкции и акты иных наименований  министерств, государственных комитетов  и иных центральных органов  исполнительной власти,

     7. Нормативные акты представительных  и исполнительных органов местного  самоуправления,

     8. Нормативные акты, издаваемые администрацией  предприятий и учреждений в  пределах предоставленных им  полномочий (локальные акты)¹⁵.

     Федеративное строение системы основано на двух критериях - федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства. В соответствии со ст. 65 Конституции РФ и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. можно выделить три уровня нормативно-правовых актов Российской федерации: федеральное законодательство (Конституция РФ, основы законодательства, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ и иные нормативные акты Федерации); законодательство субъектов Российской Федерации - республик в составе РФ (конституции республик, законы и иные нормативные акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения - Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные акты); законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления).

     Комплексные образования в системе законодательства складываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления. К ним можно отнести природоохранительное, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов)¹⁶. Система законодательства Российской Федерации на данном этапе имеет и ряд слабых сторон. К таким сторонам С. С. Алексеев, Л. М. Карапетян, А. С. Пиголкин, Б. С. Эбзеев, Р. З. Лившиц и другие ученые относят: бессистемность, внутреннюю противоречивость, излишнюю множественность нормативных правовых актов¹⁷. В правоприменительной практике иногда возникают ситуации, когда спорное отношение имеет правовой характер, входит в сферу правового регулирования, но не предусмотрено конкретной нормой права. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II Структура системы законодательства 

§ 1 Отраслевая структура законодательства 

    Система законодательства носит субъективный характер. Поэтому при рассмотрении структуры законодательства необходимо учитывать субъективные факторы: федеративное устройство государства, сложившуюся структуру государственного аппарата, степень разработанности уже имеющегося законодательства, волю законодателя и т.д.

    В зависимости от специфики можно  выделить: отраслевую (горизонтальную), вертикальную (иерархическую) и федеративно-территориальную системы законодательства.

      Вопрос о критериях деления права на отрасли и институты постоянно находится в центре внимания учёных-юристов таких как Алексеев А.А., Тихомиров Ю.А. и др., и является предметом обсуждения ряда научных дискуссий. В ходе первой дискуссии (1938-1941 гг.) была отмечена важность выделения объективного критерия деления законодательства на отрасли и институты, коим является предмет правового регулирования Общая теория государства и права.¹⁸ Синюков считает, что в основе отраслевой (горизонтальной) системы законодательства лежат два критерия: система права и система отраслей государственного управления.

     В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на отрасли законодательства, соответствующие отраслям права (конституционное право - конституционное законодательство, гражданское право - гражданское законодательство и т.д.), и комплексные отрасли законодательства, выделенные применительно к сферам государственного управления экономикой и социальными отношениями (природоохранительное законодательство, природоохранительное законодательство, транспортное законодательство и т.д.).

     Комплексная отрасль законодательства - своего рода нормативный массив актов над основной, базовой отраслью или отраслями законодательства. Последние представлены, в основном, в виде отраслевых кодексов (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.). Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структура законодательства России состоит из образований разного уровня: надотраслевых массивов (комплексных отраслей), основных отраслей, подотраслей, институтов законодательства, нормативных актов.¹⁹ 
Отрасли законодательства, совпадающие по содержанию с отраслями права, управляются основополагающими законами. Комплексные отрасли законодательства имеют двойное управление: и со стороны стоящего во главе комплексного закона, и со стороны соответствующих отраслевых основополагающих законов. Естественно, что “двойное” управление влияет на нестабильность комплексных отраслей.²⁰ В некоторой мере раскрывает отраслевую структуру законодательства Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 г. Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 “О классификаторе правовых актов” // Российская газета. 21 марта 2000 г.. Но, он является лишь средством эффективной организации поиска правовой информации, поэтому его недопустимо использовать в качестве основания определения отраслевой структуры законодательства Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 4-П // Российская газета. 18 марта 1997 г. 21Обобщив всё вышесказанное, можно сказать, что отраслевую структуру современного российского законодательства можно представить как совокупность основных отраслей, комплексных отраслей и законодательных массивов. 

§2 Система законодательства в федеративном государстве 

     Главным признаком, определяющим место нормативно-правового акта в иерархической структуре законодательства, является его юридическая сила, которая выражает степень подчиненности данного акта актам вышестоящих органов. Юридическая сила акта зависит от объема компетенции органа, издавшего акт. Существуют различные критерии классификации нормативных правовых актов. В зависимости от юридической силы они подразделяются на законы и подзаконные акты. Вертикальная структура российского законодательства, по мнению А.С. Пиголкина, представляется в следующем виде:

     1. Конституция РФ,

     2. Федеральные конституционные законы,

     3. Федеральные законы,

     4. Нормативные указы Президента  РФ,

     5. Нормативные постановления Правительства  РФ,

     6. Нормативные приказы, постановления,  инструкции и акты иных наименований  министерств, и иных центральных органов исполнительной власти,

     7. Нормативные акты представительных  и исполнительных органов местного  самоуправления,

     8. Нормативные акты, издаваемые администрацией  предприятий и учреждений в  пределах предоставленных им  полномочий (локальные акты).²² В вертикальную структуру законодательства также включены ратифицированные международные договоры и нормативные постановления Конституционного суда РФ.

     В иерархическую структуру законодательства так же включены акты субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления. Но подробно их соотношение с федеральными нормативно-правовыми актами, будет рассматриваться в следующей главе настоящей работы. Объединяющим звеном различных правовых актов выступает Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. ²³ (далее - Конституция). Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ все законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, а значит, и в субъектах РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Статьей 4 установлено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Эти конституционные нормы придают Конституции особый статус в системе правовых актов, устанавливают единство правового пространства в РФ.

     Особое  место Конституции подчеркивается предусмотренным в ней особенным  порядком внесения изменений и принятия новой Конституции РФ. Этот факт послужил выделению некоторыми авторами в самой Конституции нескольких уровней иерархии. Так, В.А. Четвернин считает, что иерархия норм Конституции имеет 3 уровня: 1 глава, 2 и 9 главы, главы 3-8.²⁴ Немаловажное значение для понимания места и роли Конституции в системе законодательства имеет указание ст.15 Конституции на прямой характер ее действия. Однако прямое действие норм Конституции осложнено особенностью конституционных норм: большое место в ней занимают нормы-принципы, нормы-цели, учредительные нормы, которые не содержат определенных правил поведения. Так, в ст. 7 Конституции РФ закреплено: «В Российской Федерации охраняется труд и здоровье граждан...» Данное правовое положение имеет невысокую нормативную концентрацию. Поэтому        Конституция РФ выступает в качестве базы регулирования общественных отношений посредством принятия соответствующих законов.

     а) Когда закрепленные нормой Конституции  положения, исходя из её смысла, не требуют  дополнительной регламентации и  не содержат указания на возможность  её применения при условии принятия федерального закона, регулирующего  права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

     б) Когда суд придет к выводу, что  федеральный закон, действовавший  на территории Российской Федерации  до вступления в силу Конституции  Российской Федерации, противоречит ей;

     в) Когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

     г) Когда закон либо иной нормативный  правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

     В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения».

Несмотря  на указанные проблемы, Конституция  является главным правообразующим  фактором. В процессе правотворчества  и правоприменения происходит конкретизация конституционных норм, но при этом недопустимо отступление от буквы и духа Конституции.