Автономные учреждения

Постановлением  Правительства РФ от 18 марта 2008 г. №182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении  автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной  собственности, и порядке финансового  обеспечения выполнения задания" установлен порядок формирования задания учредителя федеральным автономным учреждениям. Следует обратить внимание на данный подзаконный акт, поскольку субъекты Федерации и муниципальные образования закрепляют в нормативных актах регионального и муниципального уровня схожие условия и порядок формирования заданий учредителя автономного учреждения.

В соответствии с указанным Постановлением утверждается Положение о формировании задания  федеральным органом исполнительной власти, исполняющим функции и  полномочия учредителя, в отношении  автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной  собственности, и порядок финансового  обеспечения выполнения задания. Задание  является обязательным.

Учредитель  устанавливает в задании требования к качеству или объему (составу), условиям, порядку и результатам  оказания автономным учреждением услуг, выполнения им работ для обеспечения  осуществления предусмотренных  законодательством Российской Федерации  полномочий федеральных органов  исполнительной власти в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и иных сферах с учетом потребностей в государственных  услугах, а также определяет порядок контроля за исполнением задания, включая условия и порядок досрочного прекращения его выполнения.

Учредитель  утверждает задание только после  принятия закона о соответствующем  бюджете на очередной финансовый год и плановый период и доводит  его до автономного учреждения до начала финансового года. 

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансовое обеспечение выполнения задания  осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления автономному  учреждению:

- субсидии  на возмещение нормативных затрат  на оказание им услуг физическим  и (или) юридическим лицам. Предоставление  таких субсидий в течение финансового  года осуществляется на основании  соглашения между учредителем  и автономным учреждением о  порядке и условиях предоставления  субсидий, причем учредитель вправе  уточнять и дополнять соглашение  с учетом отраслевых особенностей;

- субсидии  на возмещение нормативных затрат  на содержание недвижимого имущества  и особо ценного движимого  имущества, закрепленного за федеральным  автономным учреждением учредителем  или приобретенного федеральным  автономным учреждением за счет  средств, выделенных ему учредителем  на приобретение такого имущества  (за исключением имущества, сданного  в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов,  в качестве объекта налогообложения  по которым признается соответствующее  имущество, в том числе земельные участки.

Субсидии  перечисляются в установленном  порядке на счет, открытый автономному  учреждению в кредитной организации, а периодичность перечисления субсидий в течение финансового года и  размеры субсидий определяются соглашением, которое является приложением к  заданию.

Кроме заданий учредителя и обязательств оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку  это служит достижению целей, ради которых  оно создано, при условии, что  такие виды деятельности указаны  в его уставе, что подчеркивает социальную, некоммерческую направленность деятельности автономных учреждений.

Таким образом, создание, финансирование и  деятельность автономного учреждения регламентированы достаточно четко  и понятно, хотя не урегулированы  некоторые вопросы, которые затрудняют реализацию отдельных норм. По сравнению  с бюджетными учреждениями они имеют  большую степень самостоятельности, однако контролируются больше, чем  бюджетные учреждения, и имеют  больше органов управления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Механизм автономных учреждений

2.1 Зачем нужны автономные учреждения

     Несмотря  на кажущуюся простоту вопроса «зачем нужны автономные учреждения?», получение  ответа на него требует определенных усилий, можно сказать даже, некой  «исследовательской реконструкции». Это  связано с расплывчатостью, неоднозначностью, а иногда и противоречивостью  тех формулировок, которые содержатся в нормативно-правовых документах по автономным учреждениям.

     Первым  источником официальной информации по данному вопросу может служить  такой документ как пояснительная  записка к проекту федерального закона «Об автономных учреждениях». В ней сказано, что введение данного  типа учреждения «будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта», а  само принятие закона «будет способствовать более рациональному использованию  имеющихся финансовых ресурсов государства». Очевидно, что эти формулировки весьма декларативны и расплывчаты и  поэтому нуждаются в дополнительных уточнениях. Для таких уточнений  можно прибегнуть к другому документу, упоминаемому в пояснительной записке - «Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации  в 2003-2004 годах и на период до 2006 года», подготовленными Министерством  финансов Российской Федерации (далее - «Принципы») - ведь именно в соответствии с этим документом, как говорится  в записке, и разработан законопроект.

     Между появлением «Принципов» и принятием  федерального закона «Об автономных учреждениях» прошло около 3 лет, в течение  которых идеи «Принципов» эволюционировали под воздействием различных факторов. Поэтому  содержание «Принципов» и закона далеко не всегда соответствует друг другу. Так, например, в «Принципах» не встречается такого словосочетания как «автономные учреждения», а говорится о необходимости преобразовывать отдельные бюджетные учреждения в специализированные государственные/муниципальные некоммерческие организации (СГМНО) или государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО). Организации с этими наименованиями так и остались в теории, однако задачи их создания можно рассмотреть и проанализировать применительно к тому, что получилось в конечном итоге - к механизму автономных учреждений.

Таблица 2

 Задачи  преобразования бюджетных учреждений  в новые организационно-правовые  формы согласно «Принципам» и  степень реализации этих задач  в механизме автономных учреждений

     Таким образом, различные официально сформулированные задачи преобразования бюджетных учреждений в автономные можно обобщить в  двух задачах - рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного  финансирования его деятельности. При  этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и  правил его функционирования, а достижение второй задачи, безусловно, зависит  от специфики услуг учреждения, его  существующих кадровых и материально-технических  ресурсов, внешней конъюнктуры и  активности руководства учреждения. Поэтому говоря простыми словами, в  худшем случае жизнь учреждения, ставшего автономным, станет проще, а в лучшем случае она станет еще и богаче.

     С точки зрения рационализации управления («упрощения жизни») в автономное учреждение можно, в принципе, переводить любое  бюджетное учреждение. А вот с  точки зрения повышения внебюджетных доходов «автономный» тип имеет  смысл приобретать, конечно же, тем  учреждениям, которые реально способны, оказавшись в более благоприятных  для этого институциональных условиях, эти доходы увеличить. К ним, прежде всего, относятся те бюджетные учреждения, которые и в существующем статусе могут, хотят и умеют зарабатывать деньги.

     Говоря  о целях применения механизма  автономных учреждений, нельзя не провести небольшой сравнительный анализ интересов, которые могут иметь  к применению этого механизма  различные стороны - сами учреждения, их учредители и получатели услуг.

С интересами, которое может преследовать само учреждение, все достаточно ясно - его  выгода заключается в том, чтобы  стать более самостоятельным, упростить  административные процедуры и снизить  административные барьеры, ну а, кроме  того, заработать для себя больше денег.

С интересами учредителя разобраться немного  сложнее. Действительно, в чем собственная выгода учредителя и зачем ему переводить бюджетное учреждение в автономное, если отвлечься от пафосных лозунгов вроде «повышения эффективности» или «содействия развитию»? С учетом того, как законодательно устроены взаимоотношения между учредителем и автономным учреждением, можно сделать вывод, что такой выгодой может являться снижение расходов учредителя на поддержание и развитие имущественного комплекса учреждения (имущества учредителя!) за счет повышения внебюджетных доходов учреждения и направления части этих доходов на осуществление данных расходов. Поясним этот вывод на простом примере.

Допустим, некое бюджетное учреждение самостоятельно зарабатывает 1 миллион рублей в  год. Переводя его в автономное, учредитель может рассчитывать на то, что приобретя  те самые более благоприятные  институциональные условия, учреждение благодаря заинтересованности, инициативе и деловым качествам руководства  и сотрудников, будет зарабатывать больше - например, 1,5 миллиона рублей в  год. И вот здесь нужно вспомнить о том, что учредитель, располагая полномочиями по назначению и прекращению полномочий руководителя учреждения, может, так или иначе, оказывать фактическое влияние на то, куда руководитель решит потратить эти деньги, в том числе и дополнительно заработанные 500 тысяч рублей. Почему бы часть этих денег не потратить, например, на ремонт крыши, обновление забора или еще какое-нибудь действие, снижающее возможные будущие затраты учредителя и повышающее «капитализацию» государственного или муниципального имущества? Главное здесь, конечно - не перегнуть палку с этим «влиянием». Ведь если влиять так, что у учреждения пропадет собственная заинтересованность в увеличении объемов внебюджетных доходов, то и для учредителя эта выгода сведется к нулю. Разумный учредитель, желающий реализовать свою выгоду, вероятно, должен относиться к такому учреждению как к «курице, несущей золотые яйца» (ну или, по крайней мере, серебряные), а чтобы яйценоскость курицы его радовала, это отношение должно быть достаточно гибким, поскольку яйца должны радовать и саму «курицу». 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Результаты действия механизма автономных учреждений

     Федеральный закон «Об автономных учреждениях» вступил в силу с января 2007 года, однако по-настоящему «зеленый свет»  применению этого механизма был  дан только в начале лета 2007 года, когда на федеральном уровне были приняты все необходимые подзаконные  нормативно-правовые акты. После этого  в некоторых регионах началась непосредственная деятельность по подготовке к применению этого механизма, итогом которой  стало то, что с осени 2007 года в  этих регионах стали появляться отдельные  автономные учреждения.

     Для выяснения ситуации с применением  механизма автономных учреждений в  российских регионах был проведен анализ состояния соответствующей нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и  местном уровне в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». В силу того, что степень полноты и  оперативности поступления в  эту систему региональных и муниципальных  нормативно-правовых документов нельзя назвать совершенной, полученные данные считать полностью соответствующими фактической ситуации нельзя, однако говорить о количественных показателях  в формате «не менее» эти данные позволяют.