Казначейское исполнение бюджета: понятие, задачи, особенности

В 2002 г. большинство федеральных учреждений (кроме отдельных учреждений Министерства обороны) были переведены на обслуживание через органы федерального казначейства. С 2002 г. в казначействе открыты счета по учёту внебюджетных средств 33 тысяч федеральных учреждений.

С 1 января 2005 г. казначейство выделено из состава Министерства финансов с преобразованием в федеральную службу. Находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Органы казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций, печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Органы казначейства несут установленную законодательством ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них задач и подчиняются своему вышестоящему органу и руководителю казначейства – начальнику Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Казначейство информирует высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти и управления Российской Федерации ежемесячно, а Министра финансов Российской Федерации – ежедневно о результатах исполнения бюджета Российской Федерации, иных финансовых операциях Совета Министров – Правительства Российской Федерации, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы Российской Федерации.

Казначейство возглавляет руководитель федерального казначейства – начальник Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации [4].

Структура и штатные расписания Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, органов казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, по районам, городам (за исключением городов районного подчинения и районов в городах) утверждаются руководителями этих органов в пределах установленного им фонда оплаты труда.

Главными задачами органов казначейства являются:

–        организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;

–        регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом Российской Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

–        осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;

–        сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Совета Министров – Правительства Российской Федерации по федеральному бюджету Российской Федерации, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации;

–        управление и обслуживание совместно с Центральным банком Российской Федерации и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

–        разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.

Федеральное казначейство может осуществлять исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов по заключенным с соответствующими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления соглашениям. Полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации, включая кредитные организации, осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета [5].

1.3 Правовое регулирование казначейского исполнения бюджетов в РФ

В федеральном законодательстве не содержится определения казначейского исполнения бюджета. Нормы Бюджетного кодекса устанавливают казначейское исполнение бюджетов в целом по доходам и расходам бюджета, а не только для какой-либо отдельной бюджетной процедуры в рамках процесса казначейского исполнения бюджета. В связи с этим можно предложить следующее определение казначейского исполнения бюджета как «обеспечение специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого счета бюджета»[6].

Развитие в последнее время финансового права в целом и бюджетного права в частности, возможность переосмыслить состав и положение структурных элементов как в рамках финансового права, так и, соответственно, в рамках бюджетного. Главным признаком для выделения в системе права собственно отраслей, а также иных структурных элементов выступает предмет правового регулирования.

Определение предмета бюджетного права дано в ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой таковым являются отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также отношения по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации[7].

Процесс эволюции бюджетного права привел к тому, что в настоящее время бюджетное право включает в себя совокупность правовых норм. Посредством процессуальных норм казначейского исполнения бюджета реализуются бюджетные права и обязанности субъектов бюджетного права, в первую очередь Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Осуществление таких полномочий, как получение собственных и регулирующих бюджетных доходов, самостоятельное использование средств собственного бюджета, распределение бюджетных доходов, самостоятельное распоряжение свободными остатками средств бюджета, привлечение в бюджеты заемных средств и других происходит при помощи процессуальной подсистемы казначейского исполнения бюджета.

Нормы казначейского исполнения бюджета обеспечивают относительно законченное, целостное регулирование комплекса общественных отношений, составляющих процесс казначейского исполнения бюджета.

При этом процесс казначейского исполнения бюджета характеризуется системой упорядоченных действий, представляющих собой стадии этого процесса: распределение доходов между бюджетами различных уровней, регистрация бюджетных поступлений, доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств и т.д.

Институт казначейского исполнения бюджета не выделен в самостоятельный раздел кодифицированного акта, его основные положения содержатся большей частью в разделе VIII «Исполнение бюджетов» Бюджетного кодекса РФ, состоящем из главы 24 «Основы исполнения бюджетов» и 25 «Исполнение федерального бюджета». Однако анализ правовых норм упомянутых глав, а также норм, содержащихся в других нормативных актах, позволяет говорить о наличии определенной правовой общности, объединенной внутренней организацией охватываемого нормативного материала, выступающей в качестве системно-целостного образования.

Институт казначейского исполнения бюджета можно определить, как совокупность бюджетно-правовых норм, регулирующих процесс реализации казначейским органом своей компетенции.

Институт казначейского исполнения бюджета обусловлен общими нормами финансового права, определяющими полномочия специализированных исполнительных органов по казначейскому исполнению бюджета, нормами регулирующими финансовый контроль, а также нормами, регулирующими меры финансово-правового принуждения в этой сфере.

Вместе с тем, для завершения формирования института казначейского исполнения бюджета в качестве самостоятельного подразделения бюджетного права требуется его обособление в самостоятельном разделе нормативного акта, либо в отдельном нормативном акте.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предусматривала завершение к 2005 г. перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям было предоставлено право выбора между формированием собственных казначейств либо переходом на кассовое обслуживание территориальными органами Федерального казначейства.

Для повышения эффективности процесса исполнения федерального, региональных и местных бюджетов необходимо в развитие положений Бюджетного кодекса РФ принятие федерального закона «О казначейском исполнении бюджета», определяющего понятие, содержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.

Кроме того, целесообразна разработка рекомендаций по отдельным процедурам казначейского исполнения бюджета, которые являлись бы образцами для принятия собственных нормативно-правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В Бюджетном кодексе РФ финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета урегулирован главой 26 «Основы государственного и муниципального контроля», в которой содержатся самые общие положения, в частности, установлены субъекты финансового контроля, в числе которых названы федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом указано, что конкретные формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти и органами местного самоуправления устанавливаются, кроме Бюджетного кодекса РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь положения о финансовом контроле, осуществляемом финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, не отражая специфики рассматриваемого контрольного воздействия в сфере казначейского исполнения бюджета.

Только в отношении федерального казначейства отдельной статьей (ст. 267 Бюджетного кодекса РФ) установлено, что оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

Норм, определяющих основы финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение региональных и местных бюджетов, в Бюджетном кодексе РФ не содержится. Не нашла отражения данная разновидность финансового контроля и в региональном и местном законодательстве[8].

В целом бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные, положения, которые не составляют целостной нормативной основы правового регулирования финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета. Подобное положение во многом объясняется отсутствием в настоящий момент концепции государственного финансового контроля, а также нормативно-правового акта, закрепляющего наиболее общие, концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля.

Глава 2. Принципы организации казначейской системы исполнения региональных  и местных бюджетов

2.1 Система региональных органов казначейства: основные задачи, функции, полномочия и права

Обслуживать исполнение региональных бюджетов могут как их собственные казначейские органы, так и Федеральное казначейство. В настоящее время существует три теоретически возможных и в той или иной мере реализуемых на практике варианта исполнения региональных бюджетов: первый – это обслуживание исполнения регионального бюджета через создание в структуре финансовых органов региона казначейства для обслуживания этого бюджета; второй вариант – обслуживание исполнения территориальными органами Федерального казначейства на договорной безвозмездной основе. Как альтернатива этим двум вариантам существует третий – смешанный – частичное обслуживание исполнения региональных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.

Вопрос казначейского исполнения региональных и местных бюджетов рассматривают также с позиции организации самого процесса обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов, предпосылок и целей существующих различий. Здесь можно выделить ряд принципиальных схем. В их основе лежит сочетание различных мест обслуживания лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств и отличия в процедуре финансирования расходов бюджетов.