Государственный и муниципальный долг, его классификация

Привлекаемые  государственные и муниципальные  заимствования формируют государственный  и муниципальный долг. К увеличению долговых обязательств приводит также  предоставление органами власти и органами местного самоуправления гарантий по обязательствам других заемщиков. Поэтому государственный и муниципальный долг представляет собой долговые обязательства, вытекающие из заимствований и гарантий, предоставленных органами власти и органами местного самоуправления по обязательствам других лиц. 
 
В общем виде государственный и муниципальный долг можно определить как долговые обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностран-ными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям. 
 
Государственный и муниципальный долг выражает собой результат взаимосвязей органов власти и органов местного самоуправления со своими партнерами в части формирования фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударственных (включая местные) потребностей и воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования (в части гарантирования их заимствований). Его динамика характеризуется рядом количественных параметров, отражающих те или иные процессы в его движении, а состояние на определенную дату — суммарную величину непогашенных долговых обязательств. 
 
Классификация государственного и муниципального долга может проводиться по разным признакам. Обычно используются следу-ющие: экономический признак (степень охвата совокупности обязательств), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак. 
 
В зависимости от степени охвата совокупности обязательств (по экономическому признаку) государственный и муниципальный долг подразделяется на капитальный, основной и текущий. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных органами власти и органами местного самоуправления долговых обязательств и гарантированных ими обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг — это номинальная стоимость всех выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими заимствований других лиц. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя органами власти, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил. 
 
По типу заемщика долг делится, например в России, на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг. Государственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств с учетом того, что долговые обязательства бывшего СССР включаются в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией. 
 
Долг органов государственный власти и органов местного самоуправления может существовать в форме государственных и муниципальных займов, кредитных соглашений и договоров, договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, договоров о предоставлении государственных и муниципальных гарантий, соглашений и договоров, в том числе международных, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет (ст. 97—100 БК РФ). 
 
По срокам долговые обязательства подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъекта РФ тридцатью годами, а для муниципального образования — десятью. 
 
В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть внутренним и внешним. Российское бюджетное законодательство в основу деления долга на внутреннюю и внешнюю части закладывает признак валюты, в которой выражены долговые обязательства. Однако Международный валютный фонд и экономически развитые страны проводят деление долга в зависимости от типа кредитора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внутренний или внешний рынок). 
 
В Российской Федерации сейчас действуют два вида бюджетной классификации долгов: одна - в отношении внутреннего долга, вторая - в отношении внешнего долга и внешних активов . В составе государственного и муниципального внутреннего долга выделяются отдельные его виды по следующим признакам: вид займа, вид ценной бумаги, недофинансирование из бюджета как ос-нова признания задолженности, источник заимствований, вид долговой деятельности, форма долговых обязательств. 
 
В зависимости от вида займов выделяются, например, такие виды долгов, как целевой заем 1990 г., государственный внутренний заем Российской Федерации 1991 г., государственный сберегательный заем. 
 
По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следующие долги: казначейские обязательства, государственные краткосрочные облигации, государственные казначейские векселя. 
 
Недофинансирование из бюджета стало основой появления, например, таких самостоятельных видов долгов, как задолженность по агропромышленному комплексу, переоформленная в векселя Минфина РФ; задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в векселя Минфина РФ; задолженность предприятиям топливно-энергетического комплекса и другим отраслям промышленности. 
 
По источникам заимствований в составе внутреннего долга выделяется, например, задолженность по авалированным векселям Агропромбанку. 
 
В зависимости от вида долговой деятельности выделяются такие долги, как государственные гарантии; государственные гарантии, предоставленные субъектами Российской Федерации; муниципальные гарантии. 
 
Наконец, по форме долговых обязательств в качестве самостоятельных видов внутренних долгов выделяются кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта Российской Федерации; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени муниципального образования. 
 
Государственный внешний долг и государственные внешние активы группируются по следующим признакам: характер государственной кредитной деятельности, субъект кредитной деятельности, тип кредитора или заемщика, форма долговых обязательств и вид займа. 
 
В результате последовательного применения этих признаков в составе долгов России выделяются: государственный внешний долг Российской Федерации, внешний долг субъекта Российской Федерации, внешний долг перед Российской Федерацией. При этом внешние кредиты, привлекаемые Российской Федерацией, подразделяются на: кредиты правительств иностранных государств, кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, кредиты международных финансовых организаций, кредиты Центрального банка РФ. Для субъектов РФ возможность привлечения кредитов от правительств иностранных государств и Банка России не предусмотрена. 
 
Государственные внешние займы Российской Федерации подразделяются на еврооблигационные займы и внутренний государственный валютный заем (облигации этого займа впервые отнесены на внешний долг по состоянию на 1 января 1999 г.), а внешние займы субъекта РФ представлены государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации, выраженными в иностранной валюте. 
 
Наконец, внешний долг перед Россией в зависимости от типа заемщика делится на долг правительств иностранных государств и долг иностранных коммерческих банков и фирм.

Статья 101. Управление государственным и муниципальным  долгом

 
1. Управление государственным  долгом Российской  Федерации осуществляется  Правительством Российской  Федерации.  
2. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.  
3. Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления.  

 
В п. 1, 2, 3 комментируемой статьи БК РФ проводится разграничение предметов ведения между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Так, в соответствии с комментируемой статьей управление государственным долгом РФ, государственным долгом субъекта РФ, муниципальным долгом осуществляется соответственно Правительством РФ, государственными органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления.  
Вообще, управление государственным либо муниципальным долгом может быть рассмотрено двояко. В широком смысле слова управление долгом - это одно из направлений финансовой политики государства (муниципального образования), осуществляемое компетентными органами власти и управления и связанное с обязательствами государства (муниципального образования) в качестве заемщика или гаранта. В узком смысле слова управление долгом - это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства (муниципального образования), действий по регулированию рынка государственных (муниципальных) ценных бумаг, а также действий по обслуживанию и погашению долговых обязательств и предоставлению гарантий.  
Основными принципами управления государственным либо муниципальным долгом являются:  
1) минимизация стоимостной величины государственного (муниципального) долга;  
2) регулирование объема и курса заемных обязательств государства (муниципального образования) на рынке ценных бумаг;  
3) эффективное использование привлеченных средств и контроль за их целевым использованием;  
4) обеспечение своевременного возврата кредита;  
5) осуществление мероприятий по обслуживанию, погашению государственного (муниципального) долга в соответствии с основными направлениями финансовой политики государства (муниципального образования).  
Управление государственным и муниципальным долгом включает в себя проведение ряда организационных, экономических, финансово-правовых мероприятий, направленных на оптимальное обслуживание и погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Так, в рамках управления государственным и муниципальным долгом осуществляются следующие мероприятия:  
- рефинансирование - это выпуск новых займов, принятие новых долговых обязательств в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств. Такой метод управления государственным и муниципальным долгом, как правило, осуществляется в условиях недостаточности средств доходной части бюджета соответствующего уровня;  
- конверсия - это изменение размера доходной части принятых долговых обязательств. При этом такое изменение может выражаться как в снижении, так и в повышении процентной ставки дохода, выплачиваемого заемщиком (РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием) своим кредиторам;  
- консолидация - это изменение сроков действия ранее выпущенных долговых обязательств. Как правило, консолидация применяется в целях сокращения сроков погашения выпущенных государственных и муниципальных ценных бумаг. Однако в соответствии с общими принципами гражданского законодательства консолидация может быть проведена только по обоюдному согласию заемщика и кредитора;  
- унифицирование - это замена двух и более видов ранее выпущенных государственных и муниципальных займов на один новый;  
- аннулирование - это отказ от принятых долговых обязательств в части либо полностью. Данная мера является незаконной, но ее применение имеет место при насильственной смене власти на территории государства-должника.  
Перечисленные мероприятия по управлению государственным и муниципальным долгом (за исключением аннулирования) проводятся в соответствии со специальным законодательством, а также с учетом ограничений, установленных БК РФ.

Глава 14. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ  ДОЛГ

Статья 97. Государственный  долг Российской Федерации  

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)  

К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса.  

Статья 98. Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации  

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)  

1. Структура государственного  долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств.

2. Долговые обязательства  Российской Федерации могут существовать  в виде обязательств по:

1) кредитам, привлеченным  от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет  из других бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации;

4) государственным  гарантиям Российской Федерации;

5) иным долговым  обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

3. Долговые обязательства  Российской Федерации могут быть  краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).

4. В объем государственного  внутреннего долга Российской  Федерации включаются:

1) номинальная сумма  долга по государственным ценным  бумагам Российской Федерации,  обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

2) объем основного  долга по кредитам, которые получены  Российской Федерацией и обязательства  по которым выражены в валюте  Российской Федерации;

3) объем основного  долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

4) объем обязательств  по государственным гарантиям,  выраженным в валюте Российской  Федерации;

5) объем иных (за  исключением указанных) долговых  обязательств Российской Федерации,  оплата которых в валюте Российской  Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие настоящего Кодекса.

5. В объем государственного  внешнего долга Российской Федерации  включаются:

1) номинальная сумма  долга по государственным ценным  бумагам Российской Федерации,  обязательства по которым выражены  в иностранной валюте;

2) объем основного  долга по кредитам, которые получены  Российской Федерацией и обязательства  по которым выражены в иностранной  валюте, в том числе по целевым  иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные  гарантии Российской Федерации;

3) объем обязательств  по государственным гарантиям  Российской Федерации, выраженным  в иностранной валюте.  

Статья 98.1. Прекращение  долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга Российской Федерации  

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ (ред. 01.12.2007))   

1. В случае, если  долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации и в иных случаях, предусмотренных статьей 115 настоящего Кодекса, указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами.

2. Министерство финансов  Российской Федерации по истечении  сроков и в иных случаях,  указанных в пункте 1 настоящей статьи, издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации.

3. Списание с государственного  внутреннего долга Российской  Федерации осуществляется посредством  уменьшения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации по видам списываемых государственных долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации, на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита федерального бюджета.

4. Действие пунктов 1 - 3 настоящей статьи не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

5. Списание с государственного  внутреннего долга Российской Федерации реструктурированных, а также погашенных (выкупленных) долговых обязательств осуществляется с учетом положений статей 105 и 113 настоящего Кодекса.

6. Выпуски государственных  ценных бумаг Российской Федерации,  выкупленные (переоформленные) в  полном объеме Министерством финансов Российской Федерации до наступления даты погашения, могут быть признаны по решению Министерства финансов Российской Федерации досрочно погашенными.  

Статья 99. Структура  государственного долга субъекта Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств субъекта Российской Федерации   

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)  

1. Структура государственного  долга субъекта Российской Федерации  представляет собой группировку  долговых обязательств субъекта Российской Федерации по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств.

2. Долговые обязательства  субъекта Российской Федерации  могут существовать в виде  обязательств по:

1) государственным  ценным бумагам субъекта Российской  Федерации;