Вопросы совершенствования бюджетного регулирования в Российской Федерации

Поскольку размер регулирующего налога, идущего  на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы этого налога, собранной на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов.     

Если  названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.     

В отличие от дотации субвенция  предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.     

Субсидию  объединяет с субвенцией то, что  оба вида предоставления денежных средств  носит целевой характер, а также  то, что они осуществляются на безвозвратной  и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е. в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть - нижестоящим.     

Трансферт - наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.      

Предоставление  денежных средств из вышестоящего бюджета  нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено и на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.     

Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в  данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.     

Отличие бюджетной  ссуды от бюджетного кредита заключается  лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении  бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды  он оговаривается (не более шести  месяцев).     

Существует  практика, когда вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых программ.     

Наконец, если в процессе исполнения бюджета  выясняется, что имеющихся доходов  недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.     

Секвестр (от лат. sequestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.     

Таким образом, процесс бюджетного регулирования  осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий  бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.     

Однако  всем этим методам финансовой помощи территориальным бюджетам свойственны общие весьма существенные недостатки. Их применение в межбюджетных отношениях связано с субъективизмом в перераспределении бюджетных средств, с зависимостью территориальных органов власти от вышестоящих органов и наличием элементов иждивенчества у территориальных органов власти.     

Поэтому методы и формы предоставления финансовой помощи территориальным бюджетам, обеспечения их необходимыми финансовыми ресурсами должны быть более совершенными. 

Глава 2.  Анализ практики выделения финансовой помощи регионам          

2.1. Межбюджетные трансферты  из федерального  бюджета              

  субъектам РФ      

В 1992—1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм межбюджетных отношений в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 с 1994 г. была введена новая форма оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации — трансферты.     

Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который формируется за счет средств федерального бюджета. Средства этого фонда распределяются (в виде трансфертов) между регионами, нуждающимися в поддержке, т. е. регионами, в которых среднедушевой уровень доходов по их бюджетам ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ. В дальнейшем этот способ перераспределения бюджетных ресурсов был распространен и на местные бюджеты. За счет средств региональных бюджетов были созданырегиональные фонды финансовой поддержки.     

Следует отметить, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ. Распределение средств Фонда осуществляется на объективной основе по единой методике и формуле, учитывающей бюджетные доходы соответствующего бюджета и численность населения, проживающего на соответствующей территории.     

Методика  распределения федерального Фонда финансовой поддержки регионов. Фонд образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Дотации из ФФПР распределяются между субъектами РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов РФ. Методика распределения данного фонда неоднократно изменялась. С 1 января 2005 года действует следующая методика:

1. Уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций из ФФПР определяется по формуле:

 

     БО_i = ИНП_i / ИБР_i ,

где:  БО_i - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций; ИНП_i - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации; ИБР_i - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.     

Индекс  налогового потенциала (ИНП) является относительной (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценкой налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, которая определяется с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации.     

ИНП рассчитывается по следующей формуле:    

ИНП_i = (НП_i/Н_i)/ Σ (НП_i/Н_i),    

где: НП_i – налоговый потенциал субъекта Российской Федерации;      

Индекс  бюджетных расходов (ИБР) - относительная оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий. ИБР применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.     

ИБР рассчитывается по следующей формуле:     

ИБР_i = У^зп х к ^зп_i + У^жку х к ^жку_i + У^ц х к ^ц_i ,

где: У^зп - расчетный удельный вес расходов на оплату труда, включая начисления на оплату труда, и других расходов, на формирование которых оказывает влияние уровень оплаты труда, в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов Российской Федерации принимается равным 0,55; к ^зп_i - коэффициент дифференциации заработной платы в субъекте Российской Федерации; У^жку - расчетный удельный вес расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные услуги, а также других расходов, на формирование которых оказывает влияние стоимость жилищно-коммунальных услуг, в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов Российской Федерации принимается равным 0,10; к ^жку_i - коэффициент стоимости жилищно-коммунальных услуг в субъекте Российской Федерации; У^ц - расчетный удельный вес прочих расходов в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов Российской Федерации принимается равным 0,35; к^ц_i - коэффициент уровня цен в субъекте Российской Федерации.

2. Объем дотаций, выделяемых субъекту Российской Федерации, рассчитывается в два этапа, причем в отношении каждого из них устанавливается критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

 

     Общий объем дотаций из ФФПР, выделяемых субъекту Российской Федерации, определяется следующим образом:      

ФФПР_i =Т1_i + Т2_i ,

где:  ФФПР_i - общий объем дотаций, выделяемых субъекту Российской Федерации;

Т1_i - объем дотаций, выделяемых субъекту Российской Федерации на первом этапе; Т2_i - объем дотаций, выделяемых субъекту Российской Федерации на втором этапе.     

На  первом этапе объем дотаций из ФФПР распределяется между субъектами Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых до распределения дотаций не превышает уровень, установленный в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, и определяется по формуле:      

Т1_i = П х Д1_i ,

где: П - степень сокращения отставания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации от уровня, установленного в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, принимается равной 85 процентам; Д1_i - объем средств, необходимый для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до уровня, установленного в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (при условии, что Д1_i >0).     

На  втором этапе объем дотаций из ФФПР распределяется между субъектами Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых с учетом дотаций, распределенных на первом этапе, не превышает уровень, установленный в качестве второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, и определяется по формуле:     

Т2_i = (ФФПР - ΣТ1_i ) х Д2_i / ΣД2_i ,

где: ФФПР² - общий объем дотаций на очередной финансовый год; ΣТ1_i - общий объем дотаций по всем субъектам Российской Федерации, распределенный на первом этапе; Д2_i - объем средств, необходимый для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций, распределенных на первом этапе, до уровня, установленного в качестве второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (при условии, что Д2_i >0); ΣД2_i - общий объем средств, необходимый для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности всех субъектов Российской Федерации с учетом дотаций, распределенных на первом этапе, до уровня, установленного в качестве второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (при условии, что Д2_i >0).   

Распределение дотаций из ФФПР представлено на рисунке 1.         

Рис.1 Крупнейшие получатели федеральных  дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2008г.       

Источник: Бюджетная система Российской Федерации / Щеголева Н.Г., Леонова Т.А.- М.: Маркет ДС. 2008 – с. 121       

Помимо  ФФПР были созданы другие фонды, направленные на поддержку регионов. В 2000 году был  созданФонд регионального развития, ключевой целью которого является аккумулирование инвестиционных ресурсов, направляемых в регионы.        

Рис.2 Регионы с самыми маленькими бюджетами.