Сущность системы налогового администрирования

Масштабы накопленной  налоговой недоимки, во-первых, дестимулировали  налоговую дисциплину: полное и своевременное  исполнение налоговых обязательств делало налогоплательщика неконкурентоспособным, так как его конкуренты-неплательщики  де-факто

несли более низкую налоговую нагрузку. Проблему усугубляли высокие номинальные ставки налогов при наличии большого количества налоговых льгот и пробелов в законодательстве, позволявших минимизировать налогооблагаемую базу. Во-вторых, в условиях, когда основная масса налогоплательщиков имела просроченную задолженность, решительная борьба с нарушителями налогового законодательства была невозможна. Наконец, масштабы накопленной налоговой недоимки порождали непродуманные попытки решения проблемы, которые обычно только усугубляли ее. Среди таких попыток следует упомянуть: разрешение неденежных и зачетных способов исполнения налогового обязательства, многочисленные кампании по реструктуризации налоговой задолженности, налоговые амнистии. Так, реструктуризация налоговых обязательств проводилась:

• в 1993 г. на основании Указа  Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году»;

• в 1996 г. на основании Указа  Президента Российской Федерации от 19 января 1996 г. № 65 «О предоставлении предприятиям и организациям отсрочки по уплате задолженности по налогам, пеням и штрафам за нарушение налогового законодательства, образовавшейся до 1 января 1996 г.»;

• в 1997–1998 гг. на основании Постановлений Правительства Российской Федерации от 5 марта 1997 г. № 254, от 14 апреля 1998 г. № 395, от 2 октября 1998 г. № 1147;

• в 1999 г. на основании Постановления  Правительства Российской Федерации  от 3 сентября 1999 г. № 1002 «О порядке и  сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом»;

• в 2001–2003 гг. на основании Постановлений Правительства РФ от 8 июня 2001 г. № 458 «О порядке и условиях проведения в 2001 году реструктуризации просроченной задолженности сельскохозяйственных предприятий и организаций по федеральным налогам и сборам, а также по страховым взносам в бюджеты государственных внебюджетных фондов», от 22 июля 2003 г.№ 444 «О списании в 2003 году реструктурированной задолженности кредитных организаций перед федеральным бюджетом по

пеням и штрафам», а также других нормативных актов.

Еще одним заслуживающим упоминания макроэкономическим фактором были резкий скачок инфляции в результате либерализации цен и сохранение высокого уровня инфляции в дальнейшем. Стремление государства снизить негативное влияние инфляции на налоговые поступления предопределило крайне жесткие правила исчисления и высокий размер пени, который зачастую превышал уровень инфляции.

Многие особенности развития систем налогового администрирования в можно объяснить политическими факторами. Так, широта налоговых полномочий региональных властей в России впервые годы переходного периода была обусловлена децентралистическими тенденциями и стремлением федерального правительства заручиться поддержкой субъектов Федерации в его противостоянии с прокоммунистическим парламентом. В то же время проблем, связанных с наличием внутренних зон пониженного налогообложения, не избежали и некоторые унитарные постсоветские республики: здесь нарушение принципа равномерности налоговой нагрузки для налогоплательщиков различных регионов могло обусловливаться привилегиями, предоставляемыми центральной властью своим фаворитам из территориальной (региональной) элиты.[1]

В развитие системы налогового администрирования России можно выделить два основных этапа. Первый – этап формирования системы налогового администрирования – продолжался с 1991 по 1999 г. В этот период действовали два базовых закона в этой области: Закон «О государственной налоговой службе РСФСР» и Закон «Об основах налоговой системы». Первый из указанных законов определял структуру налоговых органов, их права и обязанности. Второй давал определения основных понятий налогового законодательства (в частности, понятия налога, налогоплательщика), содержал перечни федеральных, региональных и местных налогов, устанавливал основные права и обязанности налогоплательщиков.

Вместе с  тем характерной особенностью первого этапа развития системы налогового администрирования являлась относительно низкая регулирующая роль законов по сравнению с подзаконными актами (Указами Президента, инструкциями налоговых органов и пр.). Это объяснялось как недостаточным уровнем детальности соответствующих законов, большинство норм которых не было рассчитано на прямое применение, так и политическими факторами.

Второй этап развития системы налогового администрирования начался со вступлением в силу первой части Налогового кодекса 1 января 1999 г. Ее принятие ознаменовало первый этап масштабной налоговой реформы в России. В отличие от ранее действовавшего законодательства первая часть Налогового кодекса прямо регулирует практически все значимые аспекты налогового администрирования, в том числе:

виды налогов  и сборов, взимаемых в Российской Федерации, основания возникновения (изменения, прекращения), порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, принципы установления, введения в действие и прекращения действия налогов и сборов;

организационно-правовые основы деятельности налоговых органов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

формы и методы налогового контроля;

ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.

Со вступлением  в 1999 г. в действие части 1 Налогового кодекса и в дальнейшем с введением в действие глав части 2 Налогового кодекса система налогов и сборов была существенно оптимизирована. В частности, количество налогов было сокращено почти в 4 раза, а ставки основных из них – понижены. Если на первом этапе развития налоговой системы существовало 53 вида налогов и сборов, то на протяжении второго этапа ее развития их количество налогов постоянно уменьшалось. В настоящее время вопросы, связанные с организацией системы налогов и сборов, регулируются главой 2 Налогового кодекса. Перечень федеральных, региональных и местных налогов установлен в ст. 13–15 НК РФ. И если в первоначальной редакции данных статей было установлено 28 видов налогов и сборов (из них 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов), то после 2004 г. перечень сократился до 14 видов налогов и сборов (из них 9 федеральных, 3 региональных и 2 местных налога).

Особого внимания заслуживает связь налоговой реформы с реформированием системы межбюджетных отношений. На первом этапе развития налоговой системы распределение доходов между бюджетами различных уровней было непрозрачно, какие-либо общие, единообразные принципы разграничения доходных источников не применялись. Это было обусловлено как общей нестабильностью доходной базы государства вследствие высокой инфляции, дефицитности бюджетов, так и низким уровнем развития бюджетного федерализма. В совокупности эти причины привели к тому, что:

• приносящие наибольший объем доходных поступлений налоги были отнесены к категории федеральных, тогда как региональные и местные налоги покрывали менее 15% расходных обязательств региональных и местных бюджетов.

• соответственно налоговые доходы регионов и местного самоуправления складывались преимущественно из отчислений от налогов, отнесенных к категории федеральных;

• отчисления от федеральных налогов перераспределялись по-новому практически каждый год, что существенно ограничивало возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по среднесрочному бюджетному планированию.

Кроме того, распределение  налоговых доходов между федеральным  и региональным бюджетами не было единым для разных регионов, поскольку с рядом субъектов РФ Правительством РФ были заключены специальные соглашения, позволяющие им распоряжаться большей по сравнению с другими регионами частью доходных поступлений от региональных и федеральных налогов. Так, подобные соглашения заключались с Республиками Татарстан, Башкортостан и Якутия. Заключение подобных соглашений подрывало конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами, размывало единство налоговой системы и усиливало асимметричность в федеративных отношениях.[5]

В начале 2000-х  годов указанные проблемы межбюджетных отношений были по большей части  решены. По итогам инвентаризации и  перераспределения расходных обязательств между разными уровнями государственной власти и местного самоуправления было проведено перераспределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, процентное распределение доходов от федеральных налогов было закреплено законодательно, а полномочия регионов и муниципальных образований по введению в действие региональных (местных) налогов были четко определены в Налоговом кодексе РФ.

Последние заметные изменения в системе налогового администрирования связаны с  принятием Федерального закона «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ. Поправки затронули почти все статьи части 1 Налогового кодекса РФ и носили как технический, так и содержательный характер.

Проблемы  налогового администрирования и  пути их решения

Несовершенство  налогового администрирования, «болевые»  точки при осуществлении налогового контроля, проблемы налогового законодательства часто обсуждаются  специалистами в области налогообложения, органами власти и налогоплательщиками. Если проанализировать точки зрения авторов по  поводу проблем в области налогового администрирования, то данные проблемы можно сгруппировать следующим образом.

1. Проблемы правого  характера. Налоговое администрирование, прежде всего, нацелено на соблюдение налогового законодательства всеми участниками налогового процесса. Но проблема здесь кроется в том, что налоговое законодательство РФ, во-первых, слишком неустойчиво, во- вторых, запутанно и противоречит в определенной части экономическим реалиям. В третьих, налоговое законодательством РФ, а точнее, вносимые в него изменения часто подвержены субъективным причинам, «принятие каждого налогового закона в Государственной Думе сопровождается серьезной закулисной борьбой и лоббированием интересов отдельных отраслевых комплексов и социальных групп». Кроме того, налоговое законодательство РФ содержит несколько неурегулированных моментов, которые приводят к созданию новых и использованию уже хорошо известных и налоговым органам и всем налогоплательщикам налоговых схем. Одной из распространенных в настоящее время является зарплатная схема, позволяющая «уводить» доходы от обложения ЕСН. При этом на законодательном уровне предусмотрена система санкций за неполную уплату налога, но доказать, что в какой то конкретной организации заработная плата выплачивается в конвертах практически невозможно. Слабые стороны также содержит процедура администрирования НДФЛ в отношении доходов физических лиц при сдаче имущества в аренду.

2. Проблемы организационного характера. Как уже было отмечено ранее, налоговое администрирование, по сути, есть практическая деятельность налоговых органов. Для качественного исполнения функции администрирования налогов в современных экономических условиях необходимо сочетание нескольких факторов:

– наличие высококвалифицированных специалистов в налоговых органах;

– наличие новых  технологий (программных продуктов) для осуществления многих функций в электронном виде для упрощения многих процедур как для работников налоговых органов, так и для налогоплательщиков;

– скоординированная работа уполномоченных ведомств по обмену данными с налоговыми органами.

В отношение двух последних перечисленных факторов существуют серьезные проблемы, хотя в последние два года ситуация существенно изменилась. Что касается внедрения и использования информационных технологий при проведении администрирования, то данные процедуры проводятся на хорошем уровне. Налоговые инспекции устанавливают программные продукты, создают единые базы данных, широко стал использоваться сайт ФНС для работы с налогоплательщиками. Как отмечается в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности ФНС РФ на 2009–2011 гг., необходимо в дальнейшем совершенствовать формы и методы оказания информационных услуг налогоплательщикам, а также совершенствование действующих и создание новых услуг налогоплательщикам (развитие вариантной системы формирования в электронно-цифровом виде и представления в налоговые органы деклараций и других документов, а также системы их приема и обработки, внедрение технологии организации доступа налогоплательщика к персонифицированным данным, содержащимся в информационных ресурсах налоговых органов с использованием Интернет-технологий и др). [4].

В настоящее  время существуют пробелы при осуществлении обмена данными между государственными органами и налоговыми инспекциями. Так, происходят сбои или задержки при передаче данных с органов внутренних дел (паспортных столов, миграционной службы, ГИБДД) в налоговые органы, в результате чего налогоплательщики несколько лет могут получить уведомления об уплате транспортного налога на проданный автомобиль или квитанцию не на свое имя или не по месту жительства.

3. Проблемы социально-психологического характера. В России конфронтация интересов фискальных органов и экономических субъектов очень велика. Налоговая культура в России всегда была и остается крайне низкой. Проблемы социально-психологического характера складываются из сочетания следующих факторов: