Становление и развитие бюджетного федерализма

      Введение

      Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях - задача более чем непростая. Для обеспечения этого потребуется создание такой системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти.

        Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.

        В данной работе предлагается широкий взгляд на проблемы бюджетного федерализма, предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы конституционно - правовой проблематики бюджетного федерализма в России.

       Основная цель исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, углубление знаний о содержании такой категории как «бюджетный федерализм». Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма. [5, C. 75] 
 
 
 
 
 

          Глава 1 Сущность, содержание, модели бюджетного федерализма 

          1. 1. Понятие бюджетного федерализма

     Термин  «федерализм» этимологически происходит от лат. «foedus» - «союз, договор». Федерализм – неоднозначное понятие и может рассматриваться с разных точек зрения. В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего-либо, основанная на принципах федерации, т.е. объединения каких-либо субъектов, сохраняющих определенную самостоятельность. С политико-правовой точки зрения, федерализм – это система государственного устройства на федеративных началах.

         Федеративное государство в политико-административном отношении не представляет собой единого целого – это союзное государство, создаваемое из ряда государственных образований – штатов, земель, республик. В федеративном (объединенном) государстве административно-территориальные образования, входящие в состав государства, имеют собственную государственность, обладают определенной самостоятельностью в рамках распределенных между центром и административно-территориальными образованиями полномочиями. Для него характерно бюджетное устройство, состоящее из трех уровней – государственный федеральный бюджет, бюджеты  административно-территориальных образований, местные бюджеты.

         Бюджетное устройство Российской Федерации определяется ее государственным федеративным устройством и закреплено Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ (1993г.) “Российская Федерация – Россия – есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления”.

     Российская  Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов  Российской Федерации. Субъекты РФ имеют  свои бюджеты, которые представляют в совокупности бюджетную систему РФ.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня называются межбюджетными отношениями. Реализуются  межбюджетные отношения через систему  бюджетного устройства страны.

     Бюджетное устройство – это основанная на правовых нормах организация системы взаимосвязей не только между звеньями бюджетной системы, но и между участниками бюджетного процесса. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства [7, C. 24].

• первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень - местные бюджеты, местные внебюджетные фонды;

Таким образом, характер бюджетного устройства зависит от государственного устройства страны. Поэтому бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма.  Бюджетный федерализм – есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов РФ [2, C. 26] .

Понятие бюджетного федерализма впервые  ввели американские специалисты, понимая  под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. Концепция эффективного федерализма, которая характеризуется многоуровневостью бюджетной системы, в мировой практике базируется на трех основных составляющих:

• разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;
• сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

     Первое  условие связано с выполнением  государством своих основных функций  по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления.

Выполнение  второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами. Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, в уровне социально-экономического развития. К тому же, располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых.

        В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование. [3, C. 49] 

     1. 2 Принципы бюджетного федерализма

     Основные  составляющие бюджетного федерализма  базируются на ряде важных принципов. Для построения системы бюджетного федерализма необходимо наличие  не менее трех уровней бюджетной  системы. Помимо федерального, регионального и местного уровней могут быть два и более уровней местных бюджетов. Чрезвычайно важно сочетание интересов бюджетов всех уровней. Объективную основу этого дает то, что конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения. Весьма существенны такие факторы, как равноправие субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром и законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления. При разграничении доходных и расходных полномочий важно сочетать принципы централизма и децентрализма. Это обеспечивает соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям. Очень значим принцип высокой степени самостоятельности бюджетов, при этом необходимо активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения. Наконец, чрезвычайно важен принцип единства бюджетной системы.

     Многообразие  принципов бюджетного федерализма  может быть сведено к трем ключевым:

• единство бюджетной системы;
• самостоятельность бюджетов;
• равенство бюджетных прав.

     Единство  бюджетной системы  основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

          Взаимодействие бюджетов всех уровней, в свою очередь, должно обеспечиваться единством правовой базы построения и исполнения бюджетов, гарантирующими единые правила поведения участников бюджетного процесса и единый порядок применения санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Принцип единства бюджетной  системы по отношению  к самим организационным  формам бюджетов реализуется как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Практическое применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов организации и согласованных процедур бюджетного процесса по всем  уровням бюджетной системы.

Единство  предполагает сопоставимость частей бюджета  между собой. Для этого применяется  единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством  использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных  фондов, их частичного перераспределения. Это осуществляется посредством  установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

Таким образом, единство бюджетной системы  РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное  звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты со своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние в Федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.[4, C. 53]

Принцип самостоятельности  бюджетов означает:

• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
• право государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

     Исходным  условием обеспечения принципа самостоятельности  бюджетов является разграничение бюджетных  полномочий между органами власти различных уровней. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также ответственности за  реализацию этих полномочий.

          Самостоятельность бюджетов предполагает прежде всего право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение).

          Законодательное закрепление бюджетной самостоятельности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны любого уровня государственной исполнительной и законодательной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

          Самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, при этом несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.