Проблеми наповнюваности мисцевих бюджетив в Украини

    Так, напраклад, у Пояснювальній записці до проекту Закону України “Про місцеві податки і збори” пропонується скасувати такі місцеві податки і збори, що наразі стягуються на території України, але є неефективними:

1. Збір за видачу ордера на квартиру;
2. Збір з власників собак;
3. Збір за участь у бігах на іподромі;
4. Збір за виграш на бігах;
5. Збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;
6. Збір за право проведення кіно- і телезйомок;
7. Збір за право проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей;
8. Податок з продаж імпортних товарів.

    Крім  того пропонується замість курортного збору запровадити туристичний податок, а також запровадити нові місцеві податки, а саме податок на будівлі та споруди, будівельний збір та податок з платних розважальних заходів.

    Важливе місце у структурі дохідних джерел місцевих бюджетів займають неподаткові  надходження. Як видно з рис.2.1 найбільшу частку неподаткових надходжень місцевих бюджетів займають власні надходження бюджетних установ.

Рис. 2.1 Структура фактичних неподаткових надходжень місцевих бюджетів у квітні 2003-2007 років^*

    Динаміку неподаткових надходжень з 2003 р до 2007 р. (квітень) можна дослідити з рис 2.1 Найбільш виразно прослідковується тенденція до збільшення доходів від власності та підприємницької діяльності, що є результатом розвитку малого та середнього бізнесу в регіонах.

    Останнім  часом значно скоротилися надходження доходів від операцій з капіталом. Динаміка щомісячних надходжень доходів від операцій з капіталом в період з грудня 2005 року по січень 2006 року характеризується значним скороченням частки доходів від операцій з капіталом. В 2006 році спостерігався загальний спад доходів від операцій з капіталом до 326,1 млн. грн. З початку 2007 р. частка цих доходів почала зростати (див. рис.2.2).

Рис 2.2 Динаміка щомісячних надходжень доходів від операцій з капіталому 2003 – 2007 роках

    Важливу роль у бюджетній системі України  як унітарної держави відіграють трансферти. Найпоширенішими інструментами  фінансової підтримки місцевих бюджетів є дотації, субвенції. Вони займають важливе місце у переміщенні фінансових ресурсів від одного рівня влади до іншого і є невід’ємною складовою міжбюджетних відносин. Обсяг трансфертів визначається різницею між видатками бюджетів та їхніми власними й закріпленими доходами. Згідно Бюджетного кодексу України (ст.96) видами міжбюджетних трансфертів є: дотація вирівнювання; субвенція; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

    У другій половині 1990-х років в Україні був постійний вияв негативної тенденції до збільшення кількості місцевих дотаційних бюджетів.Темпи зростання дотаційних бюджетів були високими. Якщо у 2002 р. частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів становила 31,2 %, у 2003 році – 34,2 %, у 2004 році – 42,5 %, у 2005 році – 43,5 %, у 2006 році – 46,1 %, то за результатами 9 місяців 2007 року цей показник становив 44,2 %. Також зменшувалась частка доходів місцевих бюджетів без урахування міжбюджетних трансфертів у структурі зведеного бюджету – від 31,4 % у 2002 році до 23,1 % у 2007 році (30,0 у 2003 році, 24,9 у 2004  оці, 22,6 у 2005 році, 23,2 у 2006 році) [14].

    Найвищий  рівень дотаційності серед усіх видів місцевих бюджетів мали сільські бюджети, які мали низькій рівень закріплених на постійній основі доходів і були позбавлені реальної дохідної бази.

    З 1999 року бюджетні трансферти перетворилися  із засобу надання фінансової допомоги у важіль для здійснення перерозподільних процесів. У структурі місцевих бюджетів видатки, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, сягали 85% обсягу видатків загального фонду без врахування цільових субвенцій. [15, ст 16]

    До  прийняття Бюджетного кодексу чинне  законодавство не визначало чіткого механізму перерахування дотацій, субвенцій, джерел їх виплат та напрямів використання. Ситуація змінилася починаючи з 2001 року. Бюджетний кодекс України запровадив формульний розрахунок міжбюджетних трансфертів, який забезпечує фінансове вирівнювання відповідно до витрат бюджетів за економічною і функціональною класифікацією, усунення значних диспропорцій у здійсненні видатків у розрізі окремих територій. Новий механізм формування трансфертів, запроваджений у 2001 році, забезпечив у 2002 – 2004 роках стабільність в отриманні місцевими бюджетами належних з бюджетів вищого рівня дотацій вирівнювання. Запровадження автоматичної системи перерахування трансфертів сприяє своєчасному отриманню фінансових ресурсів місцевими бюджетами усіх рівнів. Трансфертні ресурси вирівнювання у плановому порядку надходять до бюджетів АР Крим, областей та районів.

    Головними причинами зростання частки дотацій  у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів є розподіл джерел доходів  між бюджетами й закріплення податку на додану вартість, податку на прибуток та акцизного збору за Державним бюджетом України. Зазначені податки стали основними надходженнями у структурі доходів державного бюджету. Вони є джерелом перерахування дотації вирівнювання, яка отримується місцевими бюджетами через нормативи щоденних відрахувань від їх виконання.

    Згідно з інформацією Державного казначейства України за січень – листопад 2006 року дотація вирівнювання перерахована у сумі 16 352,9 млн. грн., що становить 104,7 відсотка.

     За офіційними даними на 2006 рік 17 млрд. грн. становлять субвенції місцевим бюджетам, у тому числі понад 14 млрд. — субвенції на соціальний захист. За січень – листопад 2006 року із загального фонду державного бюджету місцевим бюджетам перераховано субвенцій на здійснення державних програм соціального захисту населення на суму 6 838,9 млн. грн., що становить 95,8 відсотка. Із спеціального фонду державного бюджету перераховано субвенцій у сумі 4 108,5 млн. гривень.

     Ці  кошти проходять через місцеві  бюджети транзитом; жодного впливу на їх використання місцеві органи самоврядування не мають. Ці кошти можуть довільно перерозподілятися між місцевими бюджетами відповідно до рішень Кабінету Міністрів. Нині державний бюджет виконує свої зобов’язання за субвенціями місцевим бюджетам лише на 50-80%. А в деяких містах ситуація з перерахуванням субвенцій у бюджет міста оцінюється як критична.

    Перші місцеві позики в Україні було зроблено в Києві (1995 рік). Столичні власті розмістили облігації на 1,9 млн. грн. На них було збудовано житло. З 1995 року в Україні випущено трохи більше десятка місцевих позик. У 2004 р. вісімнадцяти місцевим бюджетам уперше надано середньострокові безвідсоткові позики на суму 13 мільйонів 915, 8 тисяч гривень. Такі позики видано за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку на виконання пункту 2 статті 67 Закону України „Про державний бюджет України на 2004 рік”. Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку зареєстровано протягом 2005 року 10 випусків облігацій місцевої позики на суму 350,0 млн. грн.

3. Напрямки вдосконалення формування доходів місцевих бюджетів

    Реформування  місцевого оподаткування в Україні  після прийняття Бюджетного кодексу  України не дало змоги вирішити всі  проблеми пов’язані із справлянням  місцевих податків і зборів.

    Невирішеними  залишилися суто теоретичні питання  самої ідеї місцевого оподаткування  в контексті зміцнення місцевого  самоврядування. Методологія розрахунку обсягів видатків місцевих бюджетів на плановий рік здійснюється Міністерством  фінансів за єдиною методикою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2001 р. №1195 (зі змінами і доповненнями) на підставі нормативів бюджетних витрат, розрахованих по формулах на одного мешканця, учня, одержувача соціальних послуг. Неврахування особливостей кожної адміністративно-територіальної одиниці при визначенні на державному рівні всіх показників дохідної і видаткової частин місцевих бюджетів призводить до загострення соціальних проблем у різних регіонах країни.  Невизначеними залишилися окремі організаційні процедури справляння місцевих податків і зборів.

    І досі не встановлені пріоритети у наданні пільг.

    Сьогодні  запроваджений перелік місцевих податків і зборів є вузьким з  погляду формування дохідної бази місцевих бюджетів, а самі податки і збори  не відіграють значної фіскальної ролі. Відсутність самостійних прав в  органів місцевого самоврядування щодо запровадження на своїй території власних місцевих податків і зборів та відсутність взаємозалежності між рівнем громадських послуг, які надаються на певній території, з податковими зусиллями населення зумовлює недалекоглядність проведення бюджетної політики. Податки, які відображають політику місцевого самоврядування є нерозвинутими, а в деяких випадках і необгрунтованими. [12, ст. 169]

    Місцеві бюджети у значній мірі залежать від загальнодержавних трансфертів  та неспроможні визначеними Бюджетним кодексом джерелами формування місцевих бюджетів забезпечити потреби територіальної громади у власних бюджетних коштах. Наприклад, згідно з розрахунковими показниками Міністерства фінансів України, частка трансфертів 2006 року визначена на рівні близько 50% у структурі місцевих бюджетів. У результаті застосування чинної схеми міжбюджетних трансфертів складається ситуація, за якої органи місцевого самоврядування позбавлені можливості самостійно вирішувати власні проблеми: одні через залежність від дотацій, інші через те, що зайві кошти вилучаються. Наприклад, в АРК 14 аграрних районів, що займають 70% території Криму, є дотаційними. Питома вага трансфертів з Державного бюджету в їх доходах становить близько 70-80%, і 20-30% - власні надходження. Стає вигіднішим залишатися реципієнтом, ніж переходити у розряд донорів. [11, ст. 9]

    Потребує  перегляду формула розподілу  обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій  вирівнювання та коштів, що передаються  до державного бюджету), між державним  бюджетом та місцевими бюджетами, в частині внесення змін до розрахунку як доходів, так і видатків. Зокрема, неврахування особливостей територій з ознаками депресивного стану економіки при застосуванні діючої методики розподілу міжбюджетних трансфертів призвело до суттєвого завищення і невиконання розрахункових показників доходів місцевих бюджетів таких територій, особливо бюджетів шахтарських міст. Так, за січень-травень 2006 року 12-ма місцевими бюджетами Донецької області, тобто більш ніж чвертю їх загальної кількості (45), не виконані показники дохідної частини бюджетів згідно помісячного розпису надходжень, на загальну суму 10,4 млн. грн., з якої на бюджети шахтарських міст припадає 5,7 млн. грн., тобто більш ніж половина цієї суми.

    Існуюча з 2003 року система управління на державному і місцевому рівнях коштами додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України нормативно не врегульована, не визначає єдині конкретні напрями спрямування додаткової дотації, порядок і критерії її розподілу та є непрозорою і неконтрольованою.

    Аналіз  показав, що розміри додаткової дотації, затверджені законами України про  Державний бюджет України на 2004 і 2005 роки у сумах, відповідно, 294,2 млн. грн. та 421,6 млн. грн., перевищують обсяги, визначені Бюджетним кодексом України, - на 73,6 млн. грн. і на 200,0 млн. гривень. Всього у 2004 році та І півріччі 2005 року регіонам надано з державного бюджету 382 млн. грн. коштів додаткової дотації. За відсутності законодавчого врегулювання  критеріїв і порядку, а також затвердженої методики щодо розподілу коштів додаткової дотації, Міністерство фінансів здійснювало розподіл її між Автономною Республікою Крим і областями у 2004-2005 роках без необхідних обґрунтувань і розрахунків. Дані щодо потреби таких коштів з регіонів не збиралися. Аудиторами Рахункової палати встановлено факти використання додаткової дотації не на першочергові потреби, з порушенням законодавства. Так, за рахунок цих коштів не було вирішено питання щодо погашення простроченої кредиторської заборгованості установ, які утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів, з оплати комунальних послуг та за спожиті енергоносії, що зросла з 117,2 млн. грн. (станом на 01.01.2004) до 133,4 млн. грн. (станом  на 01.06.2005). [11, ст. 10]