Основы межбюджетных отношений

В настоящее  время взаимоотношения федерального и региональных бюджетов не имеют  достаточной законодательной базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.

Вывод. Помощь из центра не носит целевого характера, не стимулирует региональные органы управления совершенствовать свою собственную деятельность и полнее использовать внутренние возможности хозяйства соответствующих территорий, более того - поощряет иждивенчество. Все это усугубляется растущей централизацией финансовых ресурсов, провоцируемой налоговой системой.

В итоге взаимоотношения  федерального бюджета с регионами  зашли в тупик. Количество регионов-доноров  за последние несколько лет не только перестало увеличиваться, но за последний год их уменьшилось на 5.И это при том, что в стране за последние несколько лет наблюдался устойчивый экономический рост. Причем эти регионы справедливо возмущены тем, что не имеют никаких преимуществ по сравнению с иждивенцами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования имеющихся у них ресурсов или более того проводят политику торможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения средств через федеральный бюджет от более успешно и творчески работающих регионов. Ярким примером является Башкортостан, который на протяжении многих лет, будучи успешным регионом-донором, умудрился в 2007г. стать дотационным. То же самое относится к Челябинской области. Такие условия, естественно, отбивают у регионов-доноров стимул к дальнейшему социально-экономическому совершенствованию.

2.2 Характеристика  межбюджетных отношений регионов  и муниципальных образований

Основные задачи бюджетных взаимоотношений между  регионами и муниципальными образованиями  аналогичны задачам межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами.

Финансовой  основой местного самоуправления является местный бюджет. Формирование, утверждение  и исполнение местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований), контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности поселений между  поселениями и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Данные дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки.

Совокупность  субсидий местным бюджетам из бюджета  субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов.

Совокупность  субвенций местным бюджетам из бюджета  субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций.

Прежде чем  принимать решение об оказании финансовой помощи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из Фонда Финансовой Поддержки Муниципальных Образований (ФФПМО) не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Однако, единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России.

Число регионов за 2005, где зависимость местных  бюджетов от регионального была выше 50%, увеличилось с 33 до 40, а выше 60% - с 19 до 23, выше 70% - с 12 до 15 регионов. Хотя надо признать, что позитивные сдвиги в плане регулирования межбюджетный отношений на местном уровне все-таки происходят. Новые редакции БК РФ (с 26.04.07) предусмат-ривают создание и введение начиная с 2007 г. 2 уровневой местной бюджетной системы, что окажет, на наш взгляд, позитивное влияние на гибкость и эффективность межбюджетных отношений.

Отметим, что  предлагаемые новыми редакциями БК РФ изменения в структуре бюджетной  системы обусловлены тем, что  в соответствии с действующими нормами  БК бюджетная система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально  в большинстве субъектов РФ присутствует 4 уровня. Так, в 34 субъектах Федерации созданы местные бюджеты 2 уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюджетов районов имеются сметы доходов и расходов поселков и сельских администраций. При этом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.

Одним из образцовых регионов РФ в плане реформирования межбюджетных отношений является Республика Татарстан (РТ). Реформирование бюджетной  системы РТ привело к новому качественному уровню управления государственными финансами. Среди нововведений наиболее существенными можно считать внедрение в бюджетный процесс:

1. принципов  бюджетирования, ориентированного  на результат;

2. четкого и  прозрачного распределения доходных  источников и расходных источников между уровнями бюджетов республики;

3. трехлетнего  планирования показателей не  только регионального бюджета,  но и бюджетов муниципальных  районов и городских округов;

4. единого порядка  формирования бюджетов всех уровней  бюджетной системы Татарстана

В 2005-2006 гг. в  республике было начато проведение мероприятий, позволивших применить вышеуказанные  принципы формирования и исполнения бюджета на практике. В первую очередь  речь идет о внедрении нормативного финансирования учреждений социальной сферы, позволившего установить единые принципы финансирования учреждений в зависимости от количества получателей бюджетных услуг. Благодаря этому стали ясно видны те отрасли социальной сферы, в которых выделяемые ресурсы расходуются недостаточно эффективно, а качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего. Для стимулирования местных органов власти к развитию экономики муниципальных образований и повышению их самостоятельности в республике с 2006 г. наряду с доходными источниками, закрепленными за муниципалитетами на постоянной основе, в местные бюджеты зачисляется налог на доходы физических лиц по дополнительным нормативам, частично заменяющим дотации из регионального фонда финансовой поддержки.

Глава 3. Пути совершенствования межбюджетных отношений в РФ

Современный этап развития в Российской Федерации  взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности  управления государственными и муниципальными финансами.

Действующая система  разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях  бюджетной системы в отдельных  случаях требует корректировки  в целях возложения ответственности  за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно.

Основные направления  в совершенствовании системы  межбюджетных отношений определены в Концепции межбюджетных отношений  и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года (далее – Концепция), одобренной распоряжением правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р.

В условиях экономического кризиса субъекты Российской Федерации  столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.

В этой связи  необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий  экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные  образования, осуществление структурных  преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы в Концепции определены следующие задачи:

установление  особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

создание стимулов повышения качества управления бюджетным  процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

совершенствование системы разграничения расходных  обязательств между органами государственной  власти и местного самоуправления;

дальнейшее  развитие стимулов к увеличению доходов  бюджетов субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований.

Предполагается  разработать рекомендации субъектам  Российской Федерации по осуществлению  мер, направленных на оздоровление бюджетного сектора субъектов Российской Федерации.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов с использованием механизма бюджетного кредитования предусматривается осуществлять при условии оптимизации бюджетов муниципальных образований и отсутствия роста кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам.

Необходимо  установить единый порядок временного использования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления остатков средств субсидий и субвенций на единых счетах соответствующих бюджетов на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Следует предоставить право направления органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  средств резервных фондов на приобретение федеральных государственных ценных бумаг. При этом их владельцы должны иметь право осуществлять быструю продажу указанных активов в течение финансового года без риска снижения собственных доходов.

Следует осуществлять мониторинг исполнения консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  в условиях кризиса.

В целях повышения эффективности межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях Министерству финансов Российской Федерации следует разработать методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений.

Предстоит разработать  стандарты и нормативы минимальных  финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных  услуг. Такие стандарты и нормативы  должны определять минимальный гарантированный  объем и качество таких услуг  и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

В ходе предшествующей работы сформировалась четкая структура  межбюджетных трансфертов, которая  по своему экономическому содержанию подразделяется на две составляющие: финансовую помощь и компенсационные трансферты. Финансовая помощь в свою очередь делится на два направления: финансовую помощь на осуществление текущих расходов и финансовую помощь на инвестиционные цели. Такая помощь выделяется в виде двух видов трансфертов: дотаций, являющихся необусловленными трансфертами, предоставляемыми из фонда финансовой поддержки, и субсидий из фонда сбалансированности, являющихся обусловленной финансовой помощью. Субсидии предоставляются по двум направлениям: текущие субсидии и инвестиционные субсидии. Инвестиционные субсидии, как правило, выделяются через Инвестиционный фонд либо через федеральные целевые программы. К компенсационным трансфертам относятся трансферты, выделяемые в форме субвенций на финансирование делегированных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации.

Действующая система  межбюджетных трансфертов не лишена недостатков. Рассмотрим предлагаемые пути совершенствования по видам  трансфертов.

Механизм субсидий претерпел серьезные изменения  с момента их введения в 2000 году. На сегодняшний день количество видов субсидий достигло 125. Даже после их укрупнения сохранятся 94 вида субсидий. Что самое важное, объем субсидий начинает превышать объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации. По словам, заместителя департамента межбюджетных отношений Минфина России О.Г. Бежаева, в некоторых субъектах Российской Федерации количество субсидий также достигает нескольких десятков, а их объем превышает в несколько раз, а иногда в десятки раз, объем дотации.

Механизм субсидий содержит в себе целый ряд недостатков.

1) основной объем  субсидий поступает в регионы,  имеющие большие возможности  для софинансирования, то есть  в наиболее обеспеченные субъекты.