Основы межбюджетных отношений

Для покрытия расходов власти, теоретически, должны изыскать средства в достаточном объеме. Но на практике средств может все-таки оказаться недостаточно. В этом случае дефицитные бюджеты могут обратиться к системе финансового выравнивания, с помощью которой осуществляется их дополнительное финансирование. Система финансового выравнивания позволяет властям полностью профинансировать расходы своих бюджетов, что фактически означает выполнение возложенных на них государственных задач. [Галицкая, с.360-362]

Таблица 1 [см. Приложение, табл. 1] наглядно иллюстрирует распределение полномочий между уровнями власти.

Таким образом, межбюджетные отношения – это взаимоотношения бюджетов трех уровней при организации и осуществлении бюджетного процесса. Основными принципами межбюджетных отношений являются субсидиарность и соразмерность.

1.2 Основные  модели межбюджетных отношений

Образование Российской Федерации как суверенного государства не позволило одномоментно перейти к новым принципам организации межбюджетных отношений, поэтому и были заимствованы основные черты бюджетной системы РСФСР периода существования Советского Союза. Бюджетная система того времени являлась жестко централизованной, основывалась на бюджетных показателях, утвержденных вышестоящими органами власти.

С принятием  в 1993 году новой Конституции происходит внедрение новой модели построения межбюджетных отношений в России, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.

Конституцией  РФ были определены и провозглашены  три уровня компетенции: исключительные для Федерации и ее субъектов, а также вопросы совместного  ведения.

Все многообразие моделей организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления можно свести к следующим моделям.

Первая модель характеризуется одноуровневой  структурой государственной власти субъекта РФ и одноуровневой структурой муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов). Данная модель характерна для бюджетной системы дореволюционной России и носит название горизонтальной.  При данной модели государственный бюджет и территориальные бюджеты расположены в одной плоскости, за каждым бюджетом закреплены определенные налоги и сборы, и поэтому финансовая помощь территориальным бюджетам затруднена.

Данная система  распределения доходов обеспечивала финансовую независимость территориальных  органов власти за счет того, что территориальные бюджеты формировались за счет собственных доходов. Но по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение и т.д.), собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечить данные расходы. Законодательная база была малоэффективная и не регулировала механизм государственной поддержки территориальным бюджетам.

Далее была создана  новая модель распределения доходов  и она носила название веерной. Суть ее заключалась в том, что вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Принимались законодательные акты в которых утверждались нормативы, в соответствии с ними происходило распределение между центральным бюджетом (союзный бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми и сельскими).

Таким образом, помимо собственных доходов в  территориальные бюджеты стали  поступать регулирующие доходы. Под  собственными доходами бюджетов понимают такие виды доходов, которые закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. А регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливают нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год и на долговременной основе по разным видам таких доходов. Финансирование расходов, связанных с жизнеобеспечением населения, возложено на местные бюджеты. Поэтому размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Вышестоящий бюджет для обеспечения этих расходов выделял необходимый объем регулирующих доходов.

Определим преимущества данной модели:

1. Достижение единства источников всех бюджетов, а это ведет к заинтересованности и ответственности органов власти в развитии экономики на территории налогообразующей базы.
2. Создание механизмов оказания финансовой помощи.
3. Появление правительства страны рычагов регулирования экономического и социального развития территорий.

Помимо преимуществ  данная модель имеет ряд недостатков:

1. Низкая доля собственных доходов территориальных бюджетов.
2. Зависимость нижестоящих бюджетов от верхних уровней власти при определении нормативов отчисления налогов.
3. Развитие иждивенчества отдельных территорий, которые стремились получить все больше и больше средств от вышестоящих бюджетов и при этом не прилагали усилий к развитию экономики.
4. Увеличивается процент встречных и неоправданных потоков движения денежных средств сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий. [Поляк, с.36-40]

В настоящее  время в России используется именно эта модель и в первую очередь  во взаимоотношениях региональных и  местных бюджетов.

В соответствии со ст. 48 БК РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

Необходимо  также отметить, что в Российской Федерации применяется и развивается  система финансового выравнивания. По существу, финансовое выравнивание является корректировкой первичного распределения налогов между бюджетами, предусмотренного налоговым законодательством, в соответствии с которым различают федеральные, региональные и местные налоги.

Существуют  две основные модели выравнивания – это горизонтально и вертикальное. Эти две базовые модели не являются взаимоисключающими и могут применяться одновременно.

Под горизонтальным финансовым выравниванием понимается выравнивание финансовых потенциалов  органов власти и управления одного уровня: субъектов федерации или местных органов власти. Если один субъект федерации имеет возможность профинансировать свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а другой субъект федерации – нет, то равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджета второго субъекта федерации, которое поможет его восстановить.

Под вертикальным финансовым выравниванием признается выравнивание финансовых потенциалов  разных уровней власти: федерации, субъектов  федерации и органов местного самоуправления. Если федерация имеет возможность профинансировать все свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а субъекты федерации – нет, равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджетов субъектов федерации, которое поможет его восстановить.

Нужно сказать, что помимо отчислений от федеральных  и региональных налогов, средств, поступающих  из фондов финансовой поддержки для  сбалансирования бюджетов, используются дотации, субвенции, субсидии и межбюджетные трансферты.

Дотация – это  средства, предоставляемые бюджету  другого уровня бюджетной системы  на безвозмездной и безвозвратной  основах для покрытия текущих  расходов. Дотации могут использоваться произвольно в пределах полномочий соответствующих органов власти с соблюдением различия между текущими и капитальными расходами.

Дотации предоставляются  тем муниципальным образованиям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный  в качестве критерия выравнивания расчетной  бюджетной обеспеченности для данной территории. Расчетная бюджетная обеспеченность определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом, исходя из налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по муниципалитетам данной территории с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Субсидия – это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов. В составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований для их предоставления и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важная особенность: законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (это так называемый отрицательный или обратный трансферт).

Межбюджетные  субсидии предусматриваются в местном бюджете в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете: это означает, что муниципалитет может и не утвердить отрицательный трансферт и не перечислить его региону. Для этих случаев предусмотрен следующий законодательный механизм: в случае невыполнения представительным органом муниципального образования этого требования сумма межбюджетных субсидий будет взыскана с муниципального образования за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. То есть муниципалитет не будет получать от субъекта Российской Федерации деньги до тех пор, пока сумма его "задолженности" по трансферту не окажется погашена.

Субвенции - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов. 

Например, субвенции  местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются  исходя из норм Бюджетного кодекса  за счет:

1) субвенций  бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

2) собственных  доходов и источников финансирования  дефицита бюджета субъекта Российской  Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, среди многообразия моделей межбюджетных отношений или методов распределения  доходов, выделяют две основные –это горизонтальная и вертикальная. Наиболее эффективная считается горизонтальная,  ее суть состоит в том, что в бюджеты субъекта и  территориальные бюджеты кроме собственных доходов поступают регулирующие доходы. К ним относят федеральные и региональные налоги и иные платежи, с установленными на них нормативами отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты, а также дотации, субвенции, субсидии и межбюджетные трансферты.

1.3. Нормативно-правовая  база регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

Межбюджетные  отношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Сущность и содержание межбюджетных отношений раскрываются в определении, которое содержится в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6), где межбюджетные отношения определены как "взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса".

Бюджетный кодекс РФ занимает важное место среди источников бюджетного права. Бюджетный кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы аккумулирования, распределения и  расходования бюджетных средств, основания  и условия привлечения к ответственности субъектов бюджетных правоотношений за нарушение бюджетного законодательства.

Важное значение Бюджетного кодекса РФ заключается  в регулировании им межбюджетных отношений, положения которых также  выделены в самостоятельную главу.

Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу Бюджетного кодекса РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России. Поскольку межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказывают непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов, правовое регулирование межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан. Кроме того, необходимость в регулировании межбюджетных отношений возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.