Направление укрепления финансовой базы региональных бюджетов

    В составе федерального бюджета на 2002 г. в целях частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  в связи с повышением первого разряда единой тарифной сетки работников бюджетных организаций и на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг был также создан Фонд софинансирования социальных расходов. Предполагается, что в дальнейшем средства этого фонда могут выделяться и на другие расходы региональных бюджетов.

    Таким образом, в составе раздела «Финансовая  помощь бюджетам других уровней» федерального бюджета на 2002 г. уже образовано пять фондов. Общий объем расходов федерального бюджета по этому разделу в 2002 г. составит 265,4 млрд. руб., или 13,6 % всех расходов и 2,4 % от валового внутреннего продукта. 

    3. Нерациональные расходы региональных бюджетов

    Существующая  форма бюджетной отчетности не дает возможности оценить степень  эффективности расходования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

    Если  проанализировать изменение долей  бюджетов разных уровней в финансовой поддержке коммерческого сектора, то легко выявляется факт увеличения доли региональных бюджетов при соответствующем снижении удельного веса федерального бюджета.

    Ввиду отсутствия имеющейся информации о  собственно расходах, которые можно  считать нерациональными, неэффективными, интересным представляется проведение анализа расходования средств региональных и местных бюджетов, идущих по статьям бюджетной классификации, которые могут включать в себя такие неэффективные расходы. С разной степенью допущения к таким статьям могут быть отнесены следующие:

    · субсидии на промышленность, энергетику и строительство;

    · субсидии на сельское хозяйство и  рыболовство;

    · жилищно-коммунальное хозяйство, в  том числе субсидии, трансферты населению; государственное управление и местное  самоуправление, в том числе оплата труда; приобретение оборудования и  предметов длительного пользования;

    · частично — образование, здравоохранение  и физическая культура, социальная политика, в том числе оплата труда;

    · а также статья «Прочие расходы»,в  том числе бюджетные ссуды  и «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам».

    Максимальные  расходы приходятся на статью «Жилищно-коммунальное хозяйство». Расходы по этой статье более чем в два раза превышают  расходы по другим статьям. Расходы  на субсидии ЖКХ превышают даже такие  расходы, как расходы на промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, прочие расходы, государственное управление и местное самоуправление.

    Доля  субсидий также велика и в расходах на сельское хозяйство и рыболовство.

    Необходимо  также отметить устойчивый рост расходов на государственное управление и местное самоуправление.

    Значимость  отдельных расходов консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  подчеркивается и тем, что они  могут быть сравнимы с ВВП. Так, например, суммарные расходы консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации на образование или ЖКХ составляют около 2,5 % ВВП, а расходы на субсидии ЖКХ — более 1,5 % ВВП. 

    4. Субсидии из региональных бюджетов в отрасли производственной сферы

    При анализе расходов в производственной сфере наибольший интерес представляют расходы на промышленность, энергетику и строительство и сельское хозяйство и рыболовство, и, в первую очередь, субсидии этим отраслям национальной экономики.

    Наблюдается рост удельного веса расходов на промышленность, энергетику и строительство в расходах всего как в целом по Российской Федерации, так и по многим регионам.

    По  отношению среднедушевых расходов на промышленность, энергетику и строительство  к валовому региональному продукту (ВРП) Республика Ингушетия сохраняет  безусловное лидерство — 11 %, далее — Чукотский автономный округ — 3 %, значение же по Российской Федерации — менее 1 %.

    Безусловным лидером по абсолютным расходам на субсидии по статье «Промышленность, энергетика и строительство» является г. Москва. Ее расходы в несколько раз превышают аналогичные расходы в других регионах, а за первое полугодие 2002 г. расходы на субсидии в г. Москве практически равны (в абсолютном выражении) сумме аналогичных расходов по 79 субъектам Российской Федерации. Более 60 % всех субсидий приходится на Центральный (37,9 %) и Дальневосточный (24,7 %) федеральные округа.

    В консолидированных бюджетах субъектов  Российской Федерации основные расходы  как на промышленность, энергетику и строительство, так и на субсидии по этому направлению приходятся на долю бюджетов непосредственно субъектов  Российской Федерации — более 66 % и более80 % по данным за первое полугодие 2002 г. в среднем по Российской Федерации соответственно.

    Наиболее  ярким примером нерационального  расходования средств регионального  бюджета является предоставление финансовой помощи производителям сельскохозяйственной продукции посредством бюджетного кредитования. Нередко, будучи формально кредитом, такая финансовая помощь фактически является субсидированием, так как значительное количество кредитов не возвращается.

    Необходимо  изменение системы бюджетного классификатора расходов на АПК, направленное на наиболее полное отражение расходов на сельское хозяйство, с одной стороны, но сохраняющие для регионов возможность гибкого отражения расходов на свои программы развития АПК в рамках этого классификатора.

    Таким образом, первоочередная задача на пути повышения эффективности расходования бюджетных средств — увеличение прозрачности региональных бюджетов и полное отражение всех расходов на аграрный сектор в бюджете. 

    5. Нерациональное расходование бюджетных средств в жилищно-коммунальном хозяйстве

    Средний уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг в 2001 г. составил 63% от нормативной  стоимости при максимально допустимой доле расходов на жилищно-коммунальные услуги в 19 %. При этом нормативная  стоимость жилищно-коммунальных услуг может значительно отличаться от фактической величины затрат на производство этих услуг (по данным за 2001 г. такая разница в среднем составила 12 %), и, следовательно, уровень нерациональных расходов из консолидированных региональных бюджетов реально может оказаться несколько большим, чем согласно отчетности.

    Расходы на ЖКХ составляют основную часть  расходов местных бюджетов.

    В некоторых регионах собственных  доходов местных бюджетов недостаточно для покрытия расходов на ЖКХ, а во многих регионах расходы на ЖКХ составляют более половины собственных доходов местных бюджетов. Необходимо отметить, что в среднем по Российской Федерации расходы на ЖКХ составляют все меньшую величину по отношению к собственным доходам местных бюджетов и в первом полугодии 2002 г. это отношение составило уже 32 % против 41 % в 2000 г.  

    6. Другие виды нерациональных расходов региональных бюджетов

    Нерациональное  расходование средств из региональных и местных бюджетов имеет место  и по другим статьям бюджетной  классификации, в том числе таким, как «Государственное управление и местное самоуправление», «Образование», «Здравоохранение и физическая культура», «Социальная политика» и «Прочие расходы».

    Среднедушевые расходы на государственное управление и местное самоуправление в некоторых регионах значительно завышены по сравнению со средним по стране, например, в малолюдных Корякском и Эвенкийском автономных округах они превышают средние по Российской Федерации более чем в 17 раз.

    Распределение расходов на государственное управление и местное самоуправление по федеральным округам относительно равномерное, от 23,4 % (Центральный федеральный округ) до 9 % (Дальневосточный федеральный округ).

    В целом, значения всех показателей по расходам на образование увеличились  в 2001 г. как по Российской Федерации, так и по регионам. Самые высокие среднедушевые расходы на образование в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе — они превышали средне российские более чем в 8 раз в 2000 г. и более чем в 9 раз — в 2001 г. По среднедушевым трансфертам этот регион являлся безусловным лидером: превышение среднероссийского уровня в 56 и 76 раз (в 2000 и 2001 гг. соответственно); кроме того, этот показатель Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа более чем в 7 раз превышает значение показателя следующего за ним региона.

    Для целого ряда регионов расходы на образование  превышают объем собственных  доходов.

    В расходах на здравоохранение и физическую культуру менее трети составляют расходы на оплату труда.

    Как и расходы на образование, расходы на здравоохранение для целого ряда регионов превышают объем собственных доходов. Список регионов группы с максимальным значением показателя — такой же, как и для расходов на образование.

    Среднедушевые расходы на здравоохранение и  физическую культуру высоки в тех же регионах, что и расходы на образование. Расходы на оплату труда в Ханты-Мансийском, Эвенкийском и Корякском автономных округах превышают среднероссийский уровень более чем в 6–8 раз. Примечательно, что зачастую расходы осуществляются лишь исходя из индивидуальных предпочтений глав администраций регионов или депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

    Как и расходы на образование и  здравоохранение, расходы на социальную политику для целого ряда регионов превышают объем собственных доходов. Список группы регионов с максимальным значением показателя — такой же, как и для расходов на образование и на здравоохранение.

    Основные  расходы по статье «Социальная политика»  приходятся на государственные пособия гражданам, имеющим детей. В группе регионов с максимальной долей расходов на государственные пособия в расходах всего эта доля составляет от 5 до 10 %.

    Одним из наиболее очевидных свидетельств нерациональности расходования средств  из региональных бюджетов может быть статья «Прочие расходы». В некоторых регионах именно в этой статье скрываются расходы, идущие на цели, которые сложно обосновать с точки зрения действующего бюджетного законодательства. В отдельных регионах исполнительная власть финансирует из бюджета даже сооружение культовых сооружений. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые расходы по этой статье превышают средние значения по стране в десятки раз.

    Лидером по абсолютным расходам по этому направлению  является город Москва. Его расходы в несколько раз превышают аналогичные в других регионах, а в 2000 г. прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам, в городе Москве превысили (в абсолютном выражении) сумму аналогичных расходов по 79 субъектам Российской Федерации.

    Прочие  расходы, не отнесенные к другим подразделам, в Центральном федеральном округе составляют около трети расходов по этой статье по Российской Федерации  в целом, или 6 млрд. руб. в абсолютном выражении по данным за первое полугодие 2002 г.

    Среднедушевые расходы на оплату труда увеличились как по Российской Федерации в целом, так и по отдельным регионам. По уровню среднедушевых расходов на оплату труда лидерами являются Корякский и Эвенкийский автономные округа — в 7 раз выше средне российского уровня. 

    7. Практика предоставления региональными властями налоговых льгот, гарантий и поручительств

    Одними  из очевидных форм неэффективного расходования бюджетных средств на региональном и местном уровнях является часто  неоправданное и завышенное предоставление региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления гарантий и поручительств коммерческим предприятиям, а также предоставление индивидуальных налоговых льгот, что можно рассматривать как скрытое субсидирование данных предприятий за счет бюджетных средств.

    Необходимо  обратить внимание на тот факт, что  до сих пор в Российской Федерации  не существует четкого механизма  предоставления государственных (муниципальных) гарантий.