Муниципальные финансы

Разрешение нефинансируемых мандатов при условии предоставления муниципалитетам  значительных финансовых ресурсов. Этот способ представляется более реальным, однако необходимо принять во внимание очень большую диверсификацию налоговой базы по территории страны, в результате которой далеко не все муниципалитеты смогут финансировать мандаты за счет собственных средств. Впрочем, использовать этот метод надо с большой осторожностью, поскольку государство может так "увлечься" принятием нефинансируемых мандатов, что муниципалитеты лишатся возможности решать вопросы местного значения.

Разрешение нефинансируемых мандатов в случае, если будет разработан механизм опротестования. Проблема нефинансируемых мандатов имманентно присуща любому федеративному государству. Опыт показывает, что она не может быть решена окончательно. Поэтому, говоря о реформировании законодательства, мы должны представлять себе, что речь должна идти лишь об облегчении бремени нефинансируемых мандатов и о создании механизма, который позволил бы муниципалитету при определенных условиях опротестовывать нефинансируемые мандаты. Должен быть разработан механизм судебной защиты муниципалитета. В настоящее время муниципалитеты даже лишены возможности отстаивать свои права в суде, поскольку как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды заявляют, что споры по межбюджетным отношениям находятся за пределами их компетенции.

Механизм  опротестования нефинансируемых мандатов удачно действует в США. Несколько лет назад штат Флорида обратился в суд с иском к федеральному правительству. Истец утверждал, что принятие федерального закона, согласно которому дети нелегальных и временных иммигрантов получили право обучения в средних школах, вызывает расходы в бюджете штата в размере 2 млрд долларов в год. И суд удовлетворил требования штата, в результате чего тот стал получать средства из федерального бюджета на осуществление этой деятельности.

Общие принципы долговой и инвестиционной политики муниципалитетов

Инвестиционная политика

Все инвестиционные проекты делятся на коммерческие, экономические и социальные.

Коммерческие проекты — это проекты, генерирующие достаточно доходов для погашения капитальных затрат. Каждый такой проект может привлечь частные средства по крайней мере для части его исполнения. Примером коммерческого проекта является, например, строительство гостиницы за счет средств муниципалитета. Требования так называемой лучшей практики предусматривают, что муниципалитеты не должны инвестировать бюджетные средства в коммерческие проекты. Такое требование обусловлено тремя причинами.

1. Зарплата  муниципальных работников не  должна зависеть от успеха  того или иного проекта. Если это условие будет выполняться, работники муниципалитета не будут заинтересованы в конечном результате. Если это условие не будет выполняться, работники муниципалитета фактически станут получать доход от коммерческой деятельности, что запрещено законодательством.

2. Муниципалитет  не должен конкурировать с  бизнесом. По идее, бизнес за счет своей гибкости, более высокой деловой квалификации своих работников всегда выиграет конкуренцию у муниципалитета. Муниципалитет же может конкурировать с бизнесом только путем административного давления или создания неблагоприятных условий для развития бизнеса (высокое налогообложение, создание административных барьеров и др.).

3. Все  доходные проекты являются рисковыми,  а муниципалитет не имеет права рисковать деньгами налогоплательщиков.

В принципе, заинтересованность бизнеса в реализации коммерческого проекта является прекрасным индикатором доходности и степени риска этого проекта. Так, если муниципалитет предлагает к реализации коммерческий проект, а бизнес в нем не участвует, это означает, что-либо переоценена доходность, либо недооценены риски. Соответственно, муниципалитету не следует реализовывать данный коммерческий проект за счет бюджетных средств. Если же бизнес готов реализовать предлагаемый проект, то муниципалитету не следует конкурировать с ним по вышеописанным причинам.

К сожалению, российские муниципалитеты увлекались реализацией коммерческих инвестиционных проектов за счет заемных средств, что привело к целой серии дефолтов и последующим жестким ограничениям в долговой политике муниципалитета, прописанным в Бюджетном кодексе.

Разновидностью  коммерческого проекта является распоряжение коммерческими активами — например, многие муниципалитеты до сих пор владеют акциями коммерческих предприятий, а отдельные даже приобретают новые акции. Разумеется, муниципалитет не может эффективно управлять акциями коммерческих компаний, и будет гораздо более эффективным передать эти акции в частную собственность.

Экономические проекты — это проекты, которые окупаются лишь косвенно, через расширение налогооблагаемой базы или другие доходы, доступные только для бюджета, а не за счет прямых платежей потребителей. Примером экономического проекта является создание пешеходных торгово-туристических зон внутри города или ремонт находящихся в собственности муниципалитета нежилых помещений, что позволит повысить арендные ставки. Финансироваться экономические проекты должны преимущественно за счет бюджетных средств.

Социальные проекты — это проекты, осуществление которых непосредственно приносит выгоды населению (улучшение систем образования, здравоохранения). Эти проекты не являются самоокупаемыми и могут финансироваться исключительно за счет бюджетных средств. Примером социального проекта является строительство школы или больницы.

Таким образом, из вышесказанного можно сделать  вывод, что бюджетные средства могут  быть эффективно задействованы только в реализации экономических или социальных проектов.

К сожалению, главы многих муниципальных образований  полагают, что сферой их ответственности является поддержка промышленности, то есть максимизация прибыли коммерческих предприятий. С этой точки зрения они руководствуются теми же соображениями, что и предприниматели. Между тем задачей главы муниципального образования является не максимизация прибыльности предприятий, а повышение благосостояния населения.

В качестве отдельного вида проектов, которые являются окупаемыми, но не являются коммерческими, можно рассмотреть инфраструктурные проекты, окупаемость которых будет достигнута за счет увеличения тарифов или сокращения потерь (например, потерь электроэнергии на прокачку "утекающей в землю" воды или расходов на ремонт водопровода). К такого рода проектам относятся прежде всего модернизация теплосетей, сетей водоснабжения, строительство очистных сооружений. Окупить подобные проекты можно за счет повышения тарифов для населения и иных потребителей услуг, при этом надо учитывать, что окупаемость проекта должна интересовать муниципалитет исключительно с точки зрения возможности возврата заемных средств, привлеченных для его реализации.

Попытки московских властей спасти автомобильные заводы (ЗиЛ, АЗЛК) наглядно показали, что все формы бюджетной поддержки (налоговые кредиты, списание долгов или пролонгация сроков их возврата, прямые бюджетные кредиты) не способны оздоровить предприятия и являются не чем иным, как неэффективным расходованием бюджетных средств. Позиция многих глав муниципалитетов: легче поддержать предприятие, чем потом решать социальные проблемы людей, оставшихся без работы, как правило, тоже лишена оснований. Поддержка коммерческим предприятиям может быть оказана в исключительных случаях, но этого нельзя делать постоянно — как показывает практика, на поддержку тогда уйдет больше средств, чем на социальную защиту работников предприятия после его ликвидации.

Долговая политика

Как уже  отмечалось, исходя из принципов лучшей практики все инвестиционные проекты должны быть реализованы за счет заемных средств.

Во-первых, этого требует справедливость. Если муниципалитет строит больницу за счет текущих доходов бюджета, то за строительство расплачиваются нынешние налогоплательщики. К моменту введения больницы в эксплуатацию некоторые из них уже не смогут воспользоваться ее услугами. Если же больница строится за счет заемных средств, то расплачиваться за ее строительство (платить проценты по займу и основную сумму займа) будут уже те, кто реально воспользуется ее услугами.

Во-вторых, текущие доходы бюджета должны направляться исключительно на покрытие всех текущих расходов и обслуживание долга.

В-третьих, при использовании заемных средств существует возможность реализовать проект сразу, а погашать долг постепенно.

Ведущий эксперт в области долговой и инвестиционной политики субнациональных (региональных и местных) властей Эндрю Добсон обозначает следующие базовые принципы долговой политики:

• привлекать заемные средства можно только тогда, когда есть уверенность в том, что основную сумму долга и проценты можно обслужить за счет текущих операционных доходов, не рассчитывая на рефинансирование или продажу активов;
• совокупный объем заимствований в течение каждого года не должен превышать объема новых инвестиций за тот же год, а совокупный объем погашения долга должен покрываться текущими доходами;
• управление долгом, его использованием на инвестиционные цели, погашением за счет текущих потоков и связанными с долгом нормативными соотношениями бюджета должно осуществляться централизованным образом и на портфельной основе (то есть на основе управления всеми проектами в комплексе, а не по отдельным операциям);
• долг должен привлекаться только в том случае, если его стоимость ниже предполагаемого уровня инфляции доходов; краткосрочные (менее трех лет) заемные средства, вероятно, не имеют практической пользы в данных условиях — ни один нормальный инвестиционный проект не может окупиться в такие сроки, особенно с учетом взвешенного риска.

Основные правила осуществления  инвестиций за счет бюджетных средств

Эндрю Добсон указывает также на некоторые правила, по которым, в соответствии с лучшей практикой, должно осуществляться финансирование инвестиционных проектов за счет бюджетных средств.

Правило 1. Обслуживание обязательств, возникших в результате реализации инвестиционных проектов, должно осуществляться за счет текущих доходов бюджета. Нельзя полагаться на рефинансирование, продажу активов или доходы от одного проекта. Нельзя полагаться на перечисления из вышестоящих бюджетов. В целом, все заимствования должны направляться на инвестиции, а не на текущие расходы или погашение долгов (последнее требование отражено в Бюджетном кодексе Российской Федерации).

Правило 2. Распределение инвестиций согласно социальным, экономическим и коммерческим целям может быть политически обоснованно и открыто. Распределение инвестиций в рамках каждой из категорий должно осуществляться на основании согласованных объективных приоритетов, критериев и тестов. Нельзя сравнивать потенциальные денежные выгоды от реализации социальных проектов и прямые доходы от реализации проектов коммерческих, но внутри одной категории проектов должны существовать критерии отбора.

Правило 3. Отбор и финансирование инвестиционных проектов, как и планирование обслуживания долга, следует осуществлять на портфельной основе, а не по отдельным операциям.

Правило 4. Если доступ к новым заимствованиям невозможен, необходимо сокращать инвестиционную программу, для которой было предусмотрено привлечение заемных средств, а не текущие расходы (хотя высокоприоритетные инвестиционные программы также требуют непрерывного финансирования, чтобы гарантировать сохранение уже вложенных средств).

Правило 5. Проекты, финансируемые за счет заемных средств, должны быть низкорискованными.

Правило 6. Для финансирования инвестиционных проектов следует привлекать только среднесрочные заемные средства. Если заем возможно привлечь на срок менее трех лет, привлекать его не следует.

Критерии принятия бюджетных решений

Вопрос  о том, какой именно вид проекта  реализовывать — социальный, экономический или коммерческий, решается политическим путем, причем необходимо организовать общественное обсуждение этого решения. Например, решить, что построить в первую очередь — новую школу или новую больницу, можно, проведя опрос населения или организовав дискуссию, иногда достаточно просто политического решения мэра. Однако вопрос о том, какой именно из нескольких проектов следует реализовывать в рамках одной категории, — это уже вопрос экономический.

Коммерческие  проекты проще всего сопоставить между собой по доходности и связанным с ними рискам. При этом надо помнить, что чем выше доходность, тем выше и риски, поэтому проект придется выбирать по оптимальному соотношению риска и доходности. Заметим еще раз, что финансирования коммерческих проектов за счет бюджетных средств допускать не следует, за исключением особых случаев.

Экономические проекты сравниваются, в принципе, по тем же критериям. Как правило, они являются менее рисковыми, поскольку погашение займов, привлеченных для их реализации, довольно редко осуществляется за счет косвенных доходов, которые возникнут в результате реализации проекта. В то же время оценить объем косвенных доходов (например, насколько возрастут налоговые поступления от предприятий сферы обслуживания в результате создания туристической зоны) весьма непросто.