Муниципальные финансы

Муниципальные финансы

Безвозмездные перечисления (трансферты) из бюджетов других уровней

Существует  три основных вида перечислений из бюджетов других уровней — субвенции, субсидии и дотации.

Субвенции — это целевые деньги, т.е. при перечислении из вышестоящего бюджета субвенции строго определяется характер использования этих денег. Например, если деньги предназначены на оплату топлива для школ, то они могут быть израсходованы только на оплату топлива для школ, и на них нельзя купить новую "Волгу" для муниципальной администрации. Субвенции эффективны с точки зрения контроля за расходованием средств и неэффективны с точки зрения бюджетного менеджмента. Например, если субвенция предоставлена на закупку топлива, а у школы сейчас переизбыток средств на отопление, но не хватает на холодное водоснабжение, использовать средства субвенции для оплаты холодной воды невозможно без нарушения законодательства.

Субсидии  подразумевают софинансирование, т.е. и субъект Федерации, и муниципалитет должны финансировать расходы совместно. В России субсидии не очень распространены, но, например, в Соединенных Штатах принцип софинансирования (sharing) является одним из ключевых при распределении финансирования по региональным и муниципальным программам. Например, чем больше расходует на здравоохранение сам муниципалитет, тем больше денег на здравоохранение ему выделят из вышестоящего бюджета.

Дотации в основном направлены на выравнивание так называемой бюджетной обеспеченности. В литературе также часто употребляется термин "трансферт", который отсутствует в Бюджетном кодексе. Как правило, трансферт означает то же самое, что и дотация, хотя иногда под ним подразумеваются субвенции и субсидии. Чаще всего под трансфертами понимаются средства, распределяемые из Федерального фонда поддержки регионов (ФФПР) и соответствующих фондов региональных бюджетов, осуществляющих функцию бюджетного выравнивания. На рис. 2.4 показана динамика доли безвозмездных перечислений в общем объеме доходов муниципалитетов России, из которой следует, что с 1999 года начался процесс роста доли безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, отражающий централизацию общественных финансов. Расчеты показывают, что при реализации положений нового законодательства о местном самоуправлении (с учетом изменений в Бюджетном и Налоговом кодексах) доля безвозмездных перечислений может вырасти с 34,2 процента в 2001 году до более чем 65 процентов. При этом доля целевых перечислений — субвенций — может вырасти с сегодняшних 9 до примерно 50 процентов доходов муниципальных бюджетов.

Проблемы межбюджетных отношений

Бюджетный кодекс определяет межбюджетные отношения как "отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления".

Существуют  три основных метода бюджетного планирования: метод "от достигнутого", нормативный метод и метод, ориентированный на достижение результатов.

Метод "от достигнутого" до сих пор широко практикуется в России. В этом случае ориентиром для определения финансовой помощи муниципалитету служит размер его доходов и расходов за прошлый год. Эти величины умножаются на индекс — дефлятор, после чего из бюджетов региона восполняется расчетный дефицит. Использование данного метода приводит к тому, что муниципалитеты "раздувают" свои расходы и лишаются всякой заинтересованности в сборе доходов. То же относится и к отдельным бюджетным учреждениям. Например, учреждению выделяют 100 тысяч рублей на оплату отопления. Если в учреждении будут проведены работы (скажем, утеплены окна), позволяющие в итоге потратить меньше средств на отопление (50 тысяч, а не 100), то на следующий год ему просто урежут лимиты финансирования.

Нормативный метод основан на финансировании учреждений по различным нормативам. Но, во-первых, невозможно разработать нормативы на все случаи жизни, а во-вторых, нормативный подход не позволяет оценить качество бюджетных услуг. Скажем, финансирование школ в расчете на одного ученика приводит к тому, что школы заинтересованы в максимальной наполняемости классов, но не в качестве учебного процесса (например, в увеличении числа выпускников, поступивших в высшие учебные заведения). Субъекты Федерации часто распределяют финансовую помощь между муниципалитетами исходя из имеющейся сети бюджетных учреждений. Поэтому муниципалитеты заинтересованы в сохранении неэффективной сети и раздувании собственных расходов.

Метод, ориентированный на достижение результатов, предусматривает распределение средств в зависимости от достигнутых результатов, прежде всего качества оказываемых бюджетных услуг. К сожалению, в России этот метод пока практически не применяется в силу как своей сложности, так и противоречия с привитой в советское время культурой, ориентированной на достижение количественных, а не качественных показателей.

Нефинансируемые мандаты

Одним из необходимых условий целостности  государства является предоставление им своим гражданам, независимо от места  их проживания, определенного набора гарантированных прав. Большинство таких прав, особенно связанных с гарантиями социального обслуживания граждан, могут быть реализованы только на местном уровне. Это приводит к проблеме так называемых нефинансируемых мандатов.

В общем  случае, федеральный мандат — это законодательный акт федеральных органов власти, который вынуждает региональные или местные органы власти осуществить какие-либо действия под угрозой административного или уголовного преследования. Если законодательный акт не устанавливает дополнительных источников доходов, за счет которых можно оплачивать эти действия, мандат является нефинасируемым.

В данной лекции мы будем рассматривать проблему нефинансируемых мандатов в Российской Федерации с точки зрения их воздействия на бюджеты муниципалитетов. Именно поэтому вместо стандартной формулировки "нефинансируемый федеральный мандат" мы используем термин "нефинансируемый мандат", поскольку для бюджетов муниципальных образований не менее актуальной проблемой является проблема нефинансируемых мандатов, вызванных решениями региональных властей.

Нефинансируемые мандаты в российских условиях можно  определить как наведенные расходы (выпадающие доходы) бюджетов муниципальных образований, вызванные решениями органов федеральной или региональной власти.

Классификация нефинансируемых мандатов

По сложившейся  практике в качестве нефинансируемых  мандатов в России рассматриваются  исключительно мандаты, вызванные  реализацией различных социальных льгот, закрепленных в федеральном и региональном законодательстве. Однако этим перечень нефинансируемых мандатов отнюдь не ограничивается. Ниже мы предлагаем несколько различных классификаций нефинансируемых мандатов.

Наделение полномочиями или исполнение стандартов?

Согласно  статье 132 Конституции Российской Федерации муниципальные образования могут быть наделены отдельными государственными полномочиями с передачей им для этого необходимых материальных и финансовых средств. Отражение этого принципа в Конституции, вероятно, объясняется тем, что целый ряд функций, связанных с оказанием различных услуг населению, гораздо эффективнее реализовывать на местном уровне. Прежде всего, речь идет о социальном обслуживании граждан, о предоставлении им различных льгот и т.д.

При этом, согласно российскому законодательству, федеральные и региональные власти могут требовать от муниципальных властей исполнения целого ряда стандартов. При исполнении стандартов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, речь будет идти об осуществлении мандата, связанного с наделением полномочиями. В то же время в российском законодательстве (Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") приведен перечень вопросов местного значения, которые отнесены к ведению местного самоуправления. Однако часто при решении вопросов местного значения органы местного самоуправления вынуждены выполнять стандарты, установленные федеральным и региональным законодательством. К таким стандартам относятся "Строительные нормы и правила", "Санитарные нормы и правила", экологические стандарты и др.

Например, при строительстве муниципального жилья для нуждающихся семей муниципалитеты вынуждены выполнять постоянно меняющиеся требования СниПов, что ведет к возникновению дополнительных (наведенных) расходов бюджетов муниципальных образований. В российской практике известен случай, когда после очередных изменений СниПов, устанавливающих более высокие требования к строительству жилья, некоторые города были вынуждены приостановить жилищное строительство для малообеспеченных граждан, поскольку в муниципальных бюджетах не хватило средств на выполнение этих новых требований.

Принудительные и добровольно-принудительные мандаты

Российская  практика демонстрирует множество  примеров того, как муниципалитеты добровольно финансировали за счет собственных средств осуществление федеральных и региональных законов даже в тех случаях, когда это напрямую не требовалось федеральным или региональным законодательством.

Например, в Калининграде в течение долгого  времени реализовывался за счет собственных средств города целый ряд социальных льгот, установленных некоторыми федеральными и региональными законами. Согласно этим законам, финансирование должно было осуществляться за счет регионального бюджета, однако администрация Калининградской области не осуществляла финансирование сама и не наделила соответствующими полномочиями муниципалитеты. Поэтому администрация города Калининграда приняла решение о финансировании льгот, предусмотренных федеральными и региональными законами, за счет собственных средств. Руководствовалась администрация политическими и моральными соображениями — ведь население муниципалитета в случае неисполнения соответствующих положений законодательства будет предъявлять претензии именно городской власти.

Этот  случай не уникален. Весьма часто органы местного самоуправления по политическим соображениям добровольно берут на себя обязательства по финансированию полномочий, реализация которых по законодательству относится к компетенции региональной или федеральной власти. Сегодняшние российские реалии таковы, что, если гражданину не будет предоставлена та или иная услуга, предусмотренная законодательством, он может обратиться в суд, и вполне вероятно, что средства будут взысканы именно за счет муниципального бюджета, поскольку суды в России при рассмотрении таких споров не утруждают себя поиском надлежащего ответчика, то есть органа власти, принявшего нормативный документ и не предоставившего средства для его реализации.

К добровольно-принудительным мандатам можно также отнести финансирование муниципалитетами некоторых федеральных структур, находящихся на их территории. В частности, муниципалитеты оказывают различную помощь налоговой инспекции и налоговой полиции в их работе по сбору местных налогов, управлениям внутренних дел — в поддержании общественного порядка и т.д.

Бремя нефинансируемых мандатов в  России

По данным Минтруда России, общая потребность в ресурсах для реализации всех социальных законов Российской Федерации на 2001—2002 годы составляла 6 трлн руб. (то есть порядка трех федеральных бюджетов). Однако эта оценка представляется завышенной, поскольку она получена "прямым счетом", без учета доступности льгот (например, в сельской местности фактически не действуют льготы на проезд на общественном транспорте или на бесплатную установку телефона). По мнению экспертов, более реальной является цифра 3 трлн руб., то есть примерно полтора федеральных бюджета.

В результате даже в относительно благополучных  регионах федеральные законодательные  акты, гарантирующие те или иные льготы населению, исполняются на 40—50 процентов, в остальных случаях — в лучшем случае на 20 процентов или не исполняются вовсе. При этом средний уровень фактического финансирования федеральных мандатов на уровне субъектов Российской Федерации составляет около 35 процентов.

По состоянию  на 1999 год требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным категориям граждан присутствовали более чем в 120 федеральных законодательных актах, 45 из которых были приняты еще до 1992 года, но до сих пор остаются в силе. Региональным и местным властям вменяется в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, достигает 60. Всего в России насчитывается 236 категорий граждан, которым полагаются социальные льготы. Общее число установленных льгот — 157. В соответствии с информацией Госкомстата России, по итогам 1999 года в целом по Российской Федерации только льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг получили 44,193 млн человек, что соответствует 30,3 процента от общей численности населения страны, а льготы на оплату проезда на всех видах транспорта — 39,86 млн человек (27,31 процента).

Пути решения проблемы нефинансируемых  мандатов

Теоретически  проблема нефинансируемых мандатов может быть решена несколькими способами.

Полный запрет нефинансируемых  мандатов. Этот путь неэффективен, поскольку запрет мандатов означает, что государство не сможет предоставлять равные права всем своим гражданам. Кроме того, запрет нефинансируемых мандатов лишит государство регулирующей функции, которая зачастую может быть эффективной, например при установлении различных социальных и экологических стандартов. Если же под запретом нефинансируемых мандатов понимать финансирование всех обязательств государства через федеральный бюджет, то это приведет к краху бюджетного федерализма — для этого придется сначала централизовать все средства в федеральном бюджете и потом распределять их "по потребности" между муниципалитетами. Такая система существовала в СССР, и опыт показал, что она приводит к неуклонному росту нагрузки на центральный бюджет, который в конечном счете рушится.