Модернизация образования в РФ

 

Ключевым принципов делегирования  финансовых функций является то, что  органы государственного управления должны доверять автономным институтам и позволять им управлять своей деятельностью, так как они сами несут ответственность за достижение поставленных целей, и они же сами  пострадают, если Совет университета допустит ошибку. Это означает, что финансовый орган должен быть готов, к тому, что время от времени ошибки неизбежны. Если это случится, потребуются механизмы для исследования проблемы и её решения.

 

 

 

 

2.2. Концепция развития механизма финансирования общеобразовательных учреждений в условиях рыночных отношений.  

        В соответствии с Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 года № 1756-р, предполагалось в полном объеме восстановить ответственность государства в сфере общего образования, рассматриваемого как приоритетная отрасль национальной экономики.

Опыт реализации программы  модернизации обнаружил некоторые  серьезные проблемы в исходной концепции, а также проблемы с осуществлением некоторых ключевых реформ. Несмотря на поставленную Президентом общую  задачу разработки и введения новых механизмов финансирования общего образования в Российской Федерации, опыт регионов, взявшихся за ее решение, показывает, что единый простой путь реализации данного направления реформ пока не найден. Постоянные проблемы, связанные с нехваткой средств, привели к накоплению нерешенных проблем по всей системе образования. К числу самых острых из них относятся: ремонт и реконструкция школ, низкая заработная плата учителей, обновление содержания образования.

В настоящее время многие государственные гарантии приоритетности образования отменены. Статья. 40 Закона РФ «Об образовании» признана утратившей силу, что негативно сказывается на состоянии системы общего образования.

Необходимость государственного бюджетного финансирования образования  определяется свойствами образовательных  услуг как общественного товара, их ролью в социально-экономическом  развитии страны, но вместе с тем  необходимо найти оптимальное сочетание рыночных механизмов с государственной образовательной политикой. Поэтому, на наш взгляд, особенно актуальными при построении концепции развития механизма финансирования общеобразовательных учреждений должны стать три приоритетных направления:

– рост бюджетных ассигнований и переход на нормативное финансирование;

– рост внебюджетных доходов  и их легализация;

– повышение эффективности  использования финансовых ресурсов.

На современном этапе  управлению образованием целесообразно  придать государственно-общественный характер посредством вовлечения родителей в процесс финансирования общего образования через «покупку» образовательных услуг. Базисный учебный план при сохранении принципа разделения часов на составляющие - федеральный, региональный и школьный компоненты – следует дополнить составляющей «платные общеобразовательные услуги населению». Это даст импульс к формированию цивилизованного рынка общеобразовательных услуг, позволит общеобразовательным учреждениям получить дополнительные средства, увеличит социальный и экономический эффекты системы общего образования.

Анализ международной  практики реализации различных вариантов  финансирования системы общего образования показывает, что во многих экономически развитых странах финансирование общеобразовательных учреждений осуществляется за счет средств бюджета, платы учащихся за образовательные услуги, пожертвований частных лиц и организаций, процентов от накоплений в специальных фондах и других источников. Главными участниками схем финансирования и кредитования общего образования в странах с развитой рыночной экономикой являются учащиеся (потребители общеобразовательных услуг) и государство. Государственная финансовая поддержка учащихся и их семей осуществляется в виде субсидий, различных стипендий и кредитов, налоговых льгот. Данный подход предлагается использовать при разработке финансовой стратегии развития общего образования в России.

Считаем, что суть современной  финансовой стратегии в сфере  общего образования должна сводиться к поэтапному переходу от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «бюджетированию, ориентированному на результаты» (программно-целевое бюджетирование). Это, в свою очередь, предполагает создание условий и предпосылок для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства путем расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Модель «бюджетирование, ориентированное на результаты» предполагает следующее. Бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, видам деятельности общеобразовательных учреждений. При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ с точки зрения экономической эффективности их достижения и социальной значимости. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю, а ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.

Сегодня во главу угла ставится развитие системы качественного  образования. Этим определяется необходимость  введения в бюджетный процесс  разработки и прогноза социально-экономического развития региона на очередной бюджетный год, а также концептуальных документов, прямо или косвенно влияющих на финансирование и качественное развитие сферы общего образования Оренбургской области.

Это позволит органам управления более четко выстраивать финансовую стратегию в регионе, в отдельной отрасли и даст два безусловных преимущества – стабильность и предсказуемость, а это будет способствовать успешному внедрению перспективного финансового планирования в сферу общего образования.  

 

ГЛАВА 3. ФИНАНСИРОВАНИЕ И ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

 

Существуют два основных направления изменений в финансировании и финансовом управлении вузами: способы распределения средств внутри системы и управление финансами на уровне вуза.

3.1.  Распределение средств

 

В Приложении IV представлен  список альтернативных подходов, которые  в настоящее время используются при распределении различных типов средств между вузами.  Финансирование обучения обычно осуществляется на подушевой основе с различными вариациями в зависимости от специальности, способа и уровня обучения.  Таким образом, объем финансирования «по формуле» для обучения студента вечернего отделения гуманитарного факультета будет существенно отличаться от суммы для аспиранта-химика очного отделения.  Различные цифры затем суммируются в единовременную выплату, которая перечисляется вузу в форме общей субсидии.  В Чехии такая модель применяется с 1992 г., хотя, помимо этого, сохраняется не менее 10% средств, которые присуждаются вузам на конкурсной основе в соответствии с их конкурсными предложениями на реализацию проектов, отвечающих национальным приоритетам.  В Англии аналогичная часть средств откладывается для финансирования специализированных проектов «сверх программы»; однако, в последнее время вузы активно выступают за сокращение этого объема, поскольку не хотят нести бремя конкурсного отбора, и средства на выполнение специализированных программ все чаще распределяются по формуле вместе с основным объемом финансирования.

 

Несмотря на пример из практики Англии, который объясняется слишком  большим количеством приглашений к участию в конкурсах на присуждение относительно небольших объемов средств, конкурсное присуждение грантов позволяет финансирующему органу поощрять вузы, ориентирующиеся на приоритеты национальной политики в области высшего образования.  При организации таких программ можно исходить из того, насколько эффективно вузы выполняют свои долгосрочные планы по конкретным направлениям государственной образовательной политики.

 

В большинстве стран формула  подушевого финансирования основана на данных о наборе студентов за предыдущий год, и эти формулы абсолютно прозрачны.  Однако в некоторых европейских странах применяется новаторский подход, в соответствии с которым распределение средств осуществляется на основе достигнутых результатов, а не данных о численности учащихся в системе.  В Нидерландах 50% средств на обучение распределяется на основе количества выданных дипломов, а в Норвегии 25% средств привязано к таким факторам, как количество полученных студентами зачетов и количество выпускников.

 

 

 

Другие особенности методов  финансирования, недавно разработанных  в странах ОЭСР, включают следующее:

 

* Использование подхода на основе формулы при распределении средств на капитальное строительство (Англия).

* Раздельное финансирование обучения и исследований и разработка системы независимой экспертизы для финансирования исследований (Новая Зеландия).

* Смешанный подход на основе формул и качественных показателей при распределении средств на исследования (Норвегия).

* Выделение ресурсов на три года с тем, чтобы вузы могли осуществлять планирование с определенной степенью уверенности (Австралия).

* Распределение средств в размере, соответствующем объему средств, получаемых вузами от третьих сторон, с целью поощрения успехов в получении доходов из внешних источников (Швейцария).

 

Вывод: Общая тенденция заключается в отходе от выделения единовременных сумм, не связанных непосредственно с численностью студентов.  При принятии этого принципа возникает вопрос о том, должен ли основанный на формуле подход быть связан с количеством студентов, принятых в вузы, или количеством выпускников.  Однако пока нет примеров практики распределения средств, основанной исключительно на результатах обучения или на цифрах выпуска.

 

Отказ от прежних систем финансирования во многих странах произошел  в связи со стремлением связать финансирование вузов с некоторыми реальными и прозрачными показателями, стимулировать вузы к увеличению охвата населения услугами высшего образования.  Прежние методы не обладали гибкостью и не обеспечивали вузам стимулов для достижения национальных целей в отношении численности студентов.

3.2 Финансовое управление  в вузах и внешний контроль

 

Между схемами финансового  управления, существующими при системе  централизованного администрирования  и при системе значительной автономии вузов, имеются существенные различия.  В таблице 1 представлен диапазон различных схем финансового управления – от полной автономии на одном конце спектра до централизованного управления на другом.

 

Таблица 1

 

Вопрос	Централизованное управление	Полная автономия
Ежегодный бюджет	Утверждается в подробной форме финансирующим органом	Утверждается Советом  университета (но направляется для информации Министерству или органу-посреднику)
Расходы	«Построчный контроль», при котором вузы не могут перераспределять расходы между отдельными категориями бюджета	Свобода в распределении  и расходовании средств в рамках общей суммы, выделенной Министерством
Неизрасходованные средства в конце отчетного периода	Возврат неизрасходованных сумм Министерству образования или Министерству финансов	Свобода в возможности  переносить неизрасходованные средства на будущий период (и финансировать перерасход средств из будущего бюджета в пределах установленных лимитов)
Внешние доходы из негосударственных  источников	Возврат Минфину или Министерству образования всех внешних доходов	Возможности оставлять у  себя и свободно расходовать все средства, полученные из негосударственных источников
Плата за обучение «местных»  студентов, студентов «из других регионов» и иностранных студентов	Плата не взимается или  устанавливается на фиксированном  уровне и подлежит возврату Министерству финансов	Уровень оплаты может устанавливаться свободно, и эти средства остаются в вузе и не влияют на выделение бюджета правительством

 

 

В большинстве стран ОЭСР наблюдается движение в сторону  большей финансовой автономии. В этом случае вузы должны направлять своим финансирующим органам своевременные и обоснованные отчеты о расходовании полученных средств, а также другую статистическую отчетность, касающуюся эффективности и результатов их деятельности.  Такая схема представляет собой отход от принципа, в соответствии с которым Министерство (или уполномоченное агентство) заранее рассматривает (утверждает) запланированные расходы, и основана на предположении о надежности вуза в отношении исполнения бюджетных планов и точного учета расходов.   В сформировавшихся системах (как, например, в Австралии или Великобритании) финансовая отчетность может представляться один раз в год при условии, что частота представления отчетов может увеличиться, если имеется предположение о том, что вуз испытывает финансовые трудности.  По одной из моделей финансирующий орган одновременно с ежегодными отчетами о результатах деятельности требует от вузов представления прогнозов финансовой деятельности и кассовой ликвидности на три года вперед.  Иногда финансирующий орган объединяет эти прогнозы финансовой ликвидности и использует их для отображения общего финансового состояния системы высшего образования.¹  В Англии финансирующий орган имеет региональных представителей, которые регулярно посещают вузы для проверки соответствия их деятельности представленным прогнозам.