МЕХАНИЗМ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАСЧЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Однако, по нашему мнению, ограничение применения гражданского законодательства, установленное пунктом 3 ст. 2 ГК РФ к финансовым и бюджетным  правоотношениям, не оставляет сомнений в публично-правовой природе договора на обслуживание бюджетного счета.

Аналогичный вывод  следует из анализа элементов  договора на обслуживание счетов бюджета.

Стороны договора — Банк России, правовой статус которого с учетом положений ст. 75 Конституции  можно определить как «государственный орган с особыми конституционными полномочиями», и учреждение федерального казначейства соответствующего уровня, являющееся в соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703, федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета,  — являются органами государственной власти.

Предметом договора является обслуживание Банком России счетов бюджетов, то есть участие в бюджетном процессе.

Таким образом, при заключении и исполнении рассматриваемого договора в отношениях сторон отсутствуют  признаки диспозитивности.

Банк России осуществляет свои функции на основании  ст. 75 Конституции Российской Федерации  и положений Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно п. 6 ст. 4 которого обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации является функцией Банка России.

Статья 155 БК РФ устанавливает, что Банк России обслуживает счета бюджетов. В случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории его функции могут выполнять кредитные учреждения, причем эти полномочия прямо названы бюджетными.

Обслуживание  кредитными организациями и Банком России счетов бюджетов имеет особенности, исключающие применение к отношениям сторон по договору гражданско-правовых норм.

Так, поскольку  ст. 239 БК РФ устанавливает иммунитет  бюджета, к рассматриваемым правоотношениям  не могут применяться нормы Гражданского кодекса о зачете взаимных встречных требований клиента и банка по счету (ст. 853 ГК РФ), об очередности платежей (ст. 855 ГК РФ) и о списании со счета клиента без его согласия (ст. 854 ГК РФ), поскольку право распоряжения средствами бюджета предоставлено только надлежащим распорядителям (в данном случае органам Федерального казначейства).

Статья 255 Бюджетного кодекса устанавливает очередность  списания денежных средств со счета  бюджета и лицевых счетов получателей  бюджетных средств.

Невозможно и  ограничение распоряжения средствами бюджета на основании ст. 856 ГК РФ, в силу того что средства на счетах бюджетов имеют строго целевое назначение.

Так, порядок  осуществления взысканий по исполнительным документам со счетов бюджетов совершенно иной, чем со счетов с иными режимами.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 ФЗ от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ «Об  исполнительном производстве» порядок  исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств  соответствующего бюджета бюджетной  системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 242.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания  на средства бюджетов бюджетной системы  Российской Федерации производится в соответствии с бюджетным законодательством на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ). Поскольку при исполнении обязательств по обслуживанию счетов бюджетов Банк России выступает в качестве участника бюджетного процесса, можно сделать вывод, что нормы гражданского законодательства к бюджетным правоотношениям применяться не должны, а бюджетное законодательство содержит самостоятельное регулирование такого рода ответственности. Так, ст. 304 БК РФ предусматривает ответственность за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

По нашему мнению, не распространяется на указанные отношения  и институт банковской тайны (ст. 857 ГК РФ, ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности»), так как ответственность за разглашение банком сведений, составляющих банковскую тайну, в виде возмещения причиненных убытков применена быть не может, поскольку разглашение информации о бюджетных средствах не может повлечь убытков.

Кроме того, в соответствии со ст. 28 БК РФ гласность бюджетного процесса является одним из принципов бюджетной системы.

Таким образом, отношения сторон договора на обслуживание бюджетного счета основаны непосредственно  на законе, и договор нужен исключительно  как проявление волеизъявления органа, уполномоченного распоряжаться средствами бюджета, на открытие счета в определенном подразделении расчетной сети Банка России или коммерческом банке.

Из приведенного анализа видно, что отношения  сторон по договорам на обслуживание счетов бюджетов не имеют признаков, свойственных гражданско-правовым отношениям: им не свойственна свобода договора (ст. 1 ГК РФ), метод регулирования этих правоотношений можно охарактеризовать как императивный, отношения сторон основаны непосредственно на законе (Бюджетный кодекс) и принятых в соответствии с ним нормативных актах Министерства финансов РФ и Банка России.

Следовательно, договор этого вида представляет собой финансово-правовой договор, и к нему неприменимы нормы  ГК РФ, регулирующие правоотношения, возникающие из договора банковского счета.

При этом следует  отметить, что публичный характер бюджетных средств и специальное  регулирование счетов бюджетов —  это объективное явление экономики  любого типа, поскольку публичные  финансы являются элементом бюджетного процесса, что исключает возможность их гражданско-правового регулирования.

Такой же вывод  можно сделать относительно других видов счетов, которые открыты  на основании договоров банковского  счета «с публичным элементом», таких, например, как депозитные счета судов, подразделений службы судебных приставов, правоохранительных органов.

Финансово-правовое регулирование указанных счетов установлено в нормативных актах  Банка России. Например, указанием  Банка России от 18 июня 1999 г. N 579-У  установлен порядок открытия и ведения счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также по учету средств, поступающих во временное распоряжение организаций, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях. Согласно указанному нормативному акту Банка России установлен режим счетов этого вида, существенно отличающийся от других счетов.

Пунктом 1.1 указания предусмотрено, что такого рода счета  могут открываться исключительно  на основании разрешения соответствующего финансового органа. Кроме того, договоры банковского счета этого режима заключаются на определенный срок, который не может превышать срок действия разрешения финансового органа (п. 1.2 указания), в случае досрочного отзыва разрешения выдавшим его органом договор банковского счета прекращается досрочно.

Как о категории  банковских счетов, имеющих финансово-правовой режим, можно говорить и применительно  к счетам внебюджетных фондов.

Финансово-правовое регулирование порядка осуществления  безналичных расчетов обусловлено  такими особенностями расчетного правоотношения, как его цель — исполнение финансового обязательства и установление законодательством императивных правил осуществления расчетов.

При осуществлении  расчетного правоотношения происходит исполнение как частноправовых, так  и публично-правовых обязательств, и те и другие было бы правильнее назвать финансовыми обязательствами.

Подтверждением  финансово-правового характера регулирования  очередности платежей при недостаточности  средств на счете служит помещение  соответствующей нормы в Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год», введенной, как указано в ст. 26 Закона, «в целях обеспечения поступления доходов в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации».

Финансово-правовой характер носит и императивное установление форм расчетов. Применяемые при осуществлении расчетного правоотношения формы расчетов детально регламентированы нормативными актами Банка России. Кроме того, существуют такие формы расчетов (расчеты посредством использования пластиковых карт, например), которые урегулированы исключительно нормативными актами Банка России (Положение Банка России от 24 декабря 2004 г. N 266-П «Об эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием платежных карт»).

Особенно заметно преобладание финансово-правового метода регулирования порядка совершения расчетных правоотношений при рассмотрении регулирования деятельности банков как субъектов расчетного правоотношения.

Финансово-правовое регулирование деятельности кредитных  организаций при осуществлении расчетных правоотношений проявляется в различных формах.

Во-первых, кредитные  организации обладают специальной  правосубъектностью (наделены правом осуществлять банковские операции), их деятельность является лицензируемой, в связи с чем кредитные организации при осуществлении банковских операций (в том числе и расчетов) являются субъектами банковского надзора со стороны Центрального банка Российской Федерации.

Во-вторых, современный  банк представляет собой особое юридическое  лицо, которое при осуществлении своей деятельности в области расчетных правоотношений наделено множеством публично-правовых функций, оказывающих непосредственное влияние на реализацию прав и обязанностей сторон расчетного правоотношения.

Как отмечают исследователи, возложение публично-правовых функций на субъектов, не являющихся органами государственной власти,  — это специфическая особенность финансово-правового метода.

В связи с  осуществлением расчетов государство  возлагает на кредитные организации  многочисленные публично-правовые функции, предусмотренные налоговым, таможенным, валютным законодательством, связанные с исполнительным производством, а также с реализацией Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Таким образом, можно констатировать, что, преследуя цели своей финансовой политики, а также иные публичные цели (такие, как борьба с терроризмом, организованной преступностью, повышение собираемости налогов, проведение валютной политики, и другие общественно значимые цели), государство возлагает на кредитные организации ряд публично-правовых функций. 

Указанные функции  возлагаются именно на кредитные  организации, поскольку посредством  исполнения своих функций в банковской платежной системе они являются участниками системы денежного обращения в государстве и располагают возможностями осуществления финансового контроля деятельности своих клиентов и вмешательства в эту деятельность в случаях, предусмотренных финансово-правовыми нормами.

В-третьих, финансово-правовые акты регулируют не только обязательные требования к документационному  обеспечению расчетного правоотношения, но и технологию его реализации.

В современных  условиях реализация расчетного правоотношения осуществляется посредством использования платежных систем.

В правовой науке  отсутствуют подробные исследования, посвященные изучению особенностей функционирования и правового регулирования  платежных систем, и отмечается необходимость  совершенствования их правового регулирования. Между тем в системе денежного обращения экономические свойства денег выступать в качестве средства платежа и средства обращения могут быть реализованы только путем использования платежной системы, поскольку осуществление расчетных операций невозможно без привлечения других участников расчетов (кредитных организаций, клиринговых центров, расчетных палат, учреждений системы Центрального банка, учреждений связи), а также без использования специальных средств и технологий в области связи и защиты информации. Перечисленные институты и возникающие между ними правоотношения представляют собой платежную систему.